Archive | januari, 2014

ToezichtTafel werkt in februari aan reactie op WRR

31 Jan

20140206-224019.jpg

Aan de ToezichtTafel werken we in februari aan een reactie op “Toezien op publieke belangen“.

De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid formuleerde 7 aanbevelingen over rijkstoezicht. Minister Blok (Wonen en Rijksdienst) werkt nog aan een kabinetsstandpunt, aan de ToezichtTafel werken we alvast aan een schaduwreactie.

Op deze site verschijnen de komende weken statements. Reacties zijn welkom onder de berichten, maar ook in de discussiegroep op LinkedIn.

De aanbevelingen:

  1. Herijk de rijksvisie op toezicht.
  2. Bevorder een opbrengstgerichte cultuur en verbeter de infrastructuur voor sterkere wetenschappelijke onderbouwing en evaluatie van toezicht.
  3. Bevorder het gebruik van krachtenveldanalyses bij vraagstukken rond het instellen, vormgeven en uitoefenen van het rijkstoezicht.
  4. Versterk de reflectieve functie van de rijkstoezichthouders.
  5. Zorg voor een sterkere borging van de onpartijdige functievervulling en daarmee samenhangende onafhankelijke positionering van toezichthouders.
  6. Zorg voor een adequate publieke verantwoording van toezichthouders over ingezette capaciteit, instrumenten en bereikte resultaten en voor een passende verantwoordingsrelatie met het parlement.
  7. Zorg voor een reële verhouding tussen de van het toezicht verwachte opbrengsten en de daarvoor beschikbare capaciteit, zowel kwantitatief als kwalitatief.

Besturingsmodel DNB weer op de schop?

23 Jan

De Evaluatiecommissie Nationalisatie SNS Reaal beveelt aan het besturingsmodel van de Nederlandsche Bank te veranderen. De president zou weer eindverantwoordelijk en extern aanspreekpunt moeten worden voor het macro- en het microprudentiele toezicht. Gaat het huidige model na twee jaar weer op de schop? Wat waren en zijn de argumenten?

Een van de aanbevelingen van de commissie luidt:

“Herijk de governance van De Nederlandsche Bank. Herstel de verantwoordelijkheidsstructuur in de directie waarbij de president eindverantwoordelijk is en extern aanspreekpunt is voor het macro- en het microprudentiële toezicht. De president draagt zorg voor de coördinatie van de invulling van de verschillende rollen van De Nederlandsche Bank als adviseur van de minister en als toezichthouder (aanbeveling voor de minister van Financiën en De Nederlandsche Bank).”

De commissie gebruikt hiervoor verschillende argumenten

  • De gewijzigde governance van DNB is formeel “van beperkte betekenis”. Er is immers “onveranderd” sprake van collegiaal bestuur.
  • Het is de vraag of dit model voldoende waarborgen biedt voor het voorkomen van wat met SNS Reaal is gebeurd.
  • De afstemming tussen macro- en microprudentieel toezicht is onvoldoende gewaarborgd.
  • De positie van de directeuren toezicht komt in het geding. “Het is denkbaar dat de voorzitter toezicht als eerste aanspreekpunt naar voren treedt en daardoor te veel in de publicitaire en politieke wind komt te staan. Dat kan tot moeizame interne verhoudingen leiden.”
  • Het model vermindert de slagvaardigheid van de andere directeur toezicht die niet als het eerste aanspreekpunt geldt.
  • Het functioneren van de toezichtraad naast de directie zorgt voor een onnodig gecompliceerde overlegstructuur en bestuurlijke vormgeving.
  • “De Evaluatiecommissie kiest voor een aanspreekpunt. Het onderscheid tussen monetair beleid en toezicht is door Europese ontwikkelingen minder nijpend geworden.”

Raad van State

De Raad van State was in 2011 ook kritisch over het voorstel om de governance van DNB te veranderen naar het huidige model. Het college, waar commissielid Hoekstra toen staatsraad was, had vragen over de noodzaak maar ook over de doeltreffendheid en uitvoerbaarheid:

  • Is, nu er collegialiteit van bestuur blijft, wel te voorkomen dat de uitoefening van de prudentiële toezichttaak door risico’s van reputatieschade haar weerslag haar weerslag heeft op de President waar het betreft diens taken op monetair gebied. Uitgaande van die collegialiteit zal ook de president zich “zich niet kunnen onttrekken aan de beeldvorming over de taakvervulling door DNB als zodanig op het terrein van het financieel toezicht, en aan het afleggen van verantwoording ook over de vervulling van deze taak”.
  • Het nieuwe besturingsmodel kan “in zichzelf” in de uitvoering nieuwe problemen creëren. Zo zouden “collegiale verhoudingen onder druk kunnen komen te staan als voor de uitoefening van de toezichttaak binnen de directie als geheel drie niveaus ontstaan: de President, de voorzitter toezicht en de directeur(en) toezicht”.

De Jager

Toenmalig minister De Jager zette door, op zoek naar “een duidelijkere herkenbaarheid” van het onderscheid tussen de verantwoordelijkheid als centrale bank (in het Europese stelsel) en de prudentiële toezichttaken. En dit “zonder dat dit ten koste gaat van de inhoudelijke samenhang tussen deze hoofdtaken”. In de reactie op de Raad van State staan de volgende argumenten:

  • “Het moeten vervullen van beide hoofdtaken, met een zo verschillend zwaartepunt, maakt dat het leiding geven aan DNB een complexe aangelegenheid is. Dit maakt een versteviging van de herkenbaarheid van de verschillende verantwoordelijkheden binnen DNB van belang.”
  • Door een voorzitter Toezicht  te introduceren “wordt een duidelijk primair aanspreekpunt gecreëerd voor onderwerpen die betrekking hebben op toezichttaken en kan de onafhankelijkheid van de president beter worden geborgd doordat hij niet primair wordt aangesproken op aangelegenheden die de prudentiële toezichtstaak van DNB betreffen. Hierdoor kan het risico op reputatieschade voor de president als onafhankelijke monetaire autoriteit voor operationele risico’s die liggen in de toezichtsfeer zoveel mogelijk worden beperkt.”
  • De “versterking” van de bestuursstructuur laat onverlet dat de directie gezamenlijk eindverantwoordelijk blijft voor het toezicht op de financiële sector. “Zodoende kan de samenhang van de hoofdtaken op prudentieel gebied, zoals hiervoor reeds genoemd, geborgd blijven.”

Reactie

Minister Dijsselbloem en DNB verwachten binnen enkele weken een reactie te kunnen geven op de aanbevelingen van de Evaluatiecommissie Nationalisatie SNS REAAL.

“Toezichthouder moet weerwoord bieden aan politiek”

22 Jan

“Hoe ga je als professional om met politieke besluiten?” Deze vraag wierp Arno Visser, collegelid van de Algemene Rekenkamer, op tijdens de nieuwjaarsbijeenkomst van beroepsvereniging Vide. “Hoort bij loyaliteit ook een weerwoord?”

Arno Visser klein voor internet 2

Arno Visser
(foto Algemene Rekenkamer)

Zelf beantwoordt Visser de vraag bevestigend. Toezichthouders moeten de politiek voeden met informatie om een goede discussie mogelijk te maken. En ze moeten daarmee doorgaan, ook als ze het gevoel hebben dat politici niet evidence-based tot besluiten komen. “Niet defaitistisch worden”, was Vissers oproep aan de leden van de beroepsvereniging van toezichthouders, inspecteurs, handhavers en evaluatoren.

Arno Visser gaf een toelichting op het onderzoek van de Algemene Rekenkamer naar de totstandkoming van de Nederlandse Voedsel en Waren Autoriteit. Eind 2013 was de conclusie dat in 2007 een goede onderbouwing ontbrak bij het besluit om drie toezichthouders te laten fuseren tot een nieuwe NVWA.

Tot verbazing van Visser bleek bepaalde feitelijke informatie niet beschikbaar. De Rekenkamer heeft onder meer aanbevolen  dat effectenonderzoek onderdeel uitmaakt van het takenpakket van de NVWA.

Onthutsend

Visser noemde het “onthutsend” dat een onderzoek van de Rekenkamer nodig was om te laten zien dat de verwachtingen van de fusie te optimistisch waren:

“De doelstellingen zijn bij lange na niet gehaald. Nadelen zijn over het hoofd gezien, voordelen te groot ingeschat. Er was nauwelijks overlap tussen de toezichthouders die werden samengevoegd, verwachte schaalvoordelen deden zich niet voor. Bij zoveel onzekerheden is het inboeken van efficiency-voordelen redelijk ongefundeerd.”

“Eigenlijk is er niets bereikt”, aldus Visser, die er ook op wees dat besparingen niet alleen negatieve gevolgen hoeft te hebben. “Soms is druk van bezuinigingen nodig om een vernieuwing door te voeren. Maar het is een wankel evenwicht.”

Manier

Het succes van een fusie is niet alleen af te meten aan de besparing die ermee wordt bereikt, reageerde Kees Reedijk van de Inspectie Jeugdzorg. De komst van de NVWA kan immers ook voordelen hebben opgeleverd voor het bedrijfsleven. Daarbij is de voorzichtige constatering van de Rekenkamer  dat bedrijven vooral iets gemerkt hebben van de manier waarop de NVWA controleert.

Gerrit van de Wal, voormalig Inspecteur-generaal voor de Gezondheidszorg, herinnerde eraan dat de discussie over toezicht lange tijd is gegaan over de lasten, niet over de baten. Het toezicht werd vooral gezien als  te duur, niet efficiënt. “Het is een “fundamentele zwakte dat toezichthouders niet zelf kunnen laten zien wat hun maatschappelijk toegevoegde waarde is.”

Nieuwe stelling: onafhankelijkheid toezicht beter borgen

16 Jan

De WRR pleit voor “een sterkere borging van de onpartijdige functievervulling en daarmee samenhangende onafhankelijke positionering van toezichthouders”. Toezicht-expert Mertens zei aan de ToezichtTafel dat de positionering meer een cultureel dan een staatsrechtelijk probleem is. Wat denk jij? Doe mee aan de poll!

De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid pleit voor een onderzoek naar de “huidige variëteit aan arrangementen”. We variëren tussen  interne en externe verzelfstandiging, ‘klein’ en ‘groot’ zbo-status, wel en geen zelfstandige wettelijke basis, wel en geen deelname van inspecteurs-generaal aan de ministerstaf of bestuursraad, en een collegiale en eenhoofdige bestuursvorm. De WRR roept bijvoorbeeld de vraag op waarom rijksinspecties intern verzelfstandigd zijn en waarom voor markttoezicht zelfstandige bestuursorganen zijn opgericht.

Het kabinet werkt nog aan een antwoord op de aanbeveling om de onafhankelijkheid te versterken. Minister Blok (Wonen & Rijksdienst) koos eerder zelf voor intern en niet extern verzelfstandigd toezicht op woningcorporaties. Die keuze tast de onafhankelijkheid van het toezicht aan, zei het Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV).

Volgens Ferdinand Mertens is de positionering van toezicht veel meer een cultureel dan een staatsrechtelijk issue: “De culturele verwevenheid tussen inspecties en ministers is een sluipmoordenaar.”

“Positionering toezicht is niet zozeer staatsrechtelijk als wel cultureel probleem”

15 Jan

Er zijn nog steeds redenen om zorgen te hebben over de onafhankelijkheid van inspecties in Nederland, vindt toezicht-expert Ferdinand Mertens. Maar daarbij gaat het hem veel minder om de staatsrechtelijke positie dan om iets anders:  “De culturele verwevenheid tussen inspecties en ministers is een sluipmoordenaar.”DEN HAAG-FERDINAND MERTENS-PORTRET

Mertens pleitte eerder al voor wetgeving over inspecties, maar zegt daarbij dat het uiteindelijk “geen staatsrechtelijk maar cultureel probleem is”. Hij vreest met name voor een te grote verwevenheid van inspecties en  ministeries. Een inspectie hoort dan ook afstand te bewaren tot het departement. “In een ministerie telt alleen beleid.”

“Inspecteurs gaan niet naar feesten van scholen, om ‘regulatory capture’ te voorkomen. Maar een inspecteur-generaal zit niet alleen in de bestuursraad maar ook in  de kantine van het ministerie. Het gevaar is dat je alleen maar iets zegt waarvan je weet dat het geen pijn doet. Het is heel menselijk dat je dat zelf niet door hebt. Organisaties zijn denkfabrieken maar ook denkgevangenissen. Groepsdenken is een eigenschap van organisaties – dat is onvermijdelijk en in een bepaald opzicht ook goed.”

Een inspecteur-generaal  moet geen rivaal van de minister zijn, zegt Mertens, die leiding gaf aan inspecties van het onderwijs en van Verkeer & Waterstaat. Een toezichthouder moet zich niet bemoeien met de politiek, een bewindspersoon zou zich in eerste instantie verre moeten houden van concrete casuïstiek. “De inspecteur-generaal moet de inhoudelijke taal van het vak spreken.”

Tweeluik

Dit is het tweede deel en laatste deel van een interview met Ferdinand Mertens, nu programmaleider toezichtopleidingen bij de Nederlandse School voor het Openbaar Bestuur. Klik hier voor het eerdere bericht in dit tweeluik.

ToezichtTafel

Aan de ToezichtTafel willen we samen-werken aan super-visie. Het kabinet werkt aan een reactie op het WRR-rapport

Praat mee. Hoe onafhankelijk moet een toezichthouder zijn? En wat is er nodig om de onafhankelijkheid te borgen?

Ferdinand Mertens: “Financiering is grootste probleem van toezicht”

8 Jan

Het probleem van de financiering van het toezicht is een “majeure kwestie”, zegt Ferdinand Mertens, nu programmaleider toezichtopleidingen bij de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur. “Zolang de financiering niet goed is geregeld, blijft het rommelen.”

DEN HAAG-FERDINAND MERTENS-PORTRET

De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid pleitte eerder voor een heroverweging van het uitgangspunt om toezicht in beginsel geheel uit de algemene middelen te betalen. Mertens betreurt het dat de adviesraad niet zelf de daad bij het woord heeft gevoegd. “De WRR had de argumenten moeten wegen.”

“Als je vindt dat toezicht zinnig en waardevol is, moet je er ook voor zorgen dat het betaald wordt”, stelt de voormalig inspecteur-generaal. Hij noemt het een “logische oplossing” dat het kabinet de financiële sector zelf wil laten opdraaien voor het toezicht. “Je moet dan wel een mechanisme hebben om te voorkomen dat de toezichthouder achterover gaat leunen. Die moet niet zomaar de heffingen kunnen verhogen.”

Tweeluik

Dit is het eerste deel van een interview met Ferdinand Mertens. De tweede aflevering verschijnt op 15 januari op de ToezichtTafel.

Argumenten

Aan de ToezichtTafel pakken we de handschoen op: we verzamelen argumenten voor en tegen het doorberekenen van de kosten van toezicht. Klik hier om mee te praten.

Gastcolumn: Toezicht in Nederland langs de meetlat van de WRR

2 Jan

“Laat de handhaving, en het stimuleren van wettelijke normen een centrale pijler van onze toezichthouders blijven.” Deze oproep doet René Jansen, bestuursadviseur bij Twynstra Gudde en voormalig bestuurder van de (vroegere) NMa. Hij noemt de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid “opmerkelijk kritisch over een nadruk bij toezichthouders op naleving en handhaving”. 

foto rene jansen

Op de ToezichtTafel is ook ruimte voor gastcolumns. Deze keer is het woord aan René Jansen, in een bijdrage die eerder werd gepubliceerd in het tijdschrift Markt en Mededinging.

Toezicht in Nederland langs de meetlat van de WRR

Op 26 september jl. overleed Ronald Gerritse, de bestuursvoorzitter van de Autoriteit Financiële Markten (AFM), op vrij jonge leeftijd, 61 jaren oud. Ronald Gerritse heeft een indrukwekkende carrière gekend als onder meer Secretaris-Generaal en Thesaurier-Generaal van het ministerie van Financiën. Ik heb zelf in 2003 heel direct met Ronald Gerritse samengewerkt in een groepje van drie dat de voorselectie mocht doen van kandidaten voor de functie van Directeur-Generaal van de voormalige NMa.

Ronald Gerritse maakte zelf een switch van “beleid” naar “toezicht” in 2011. Hij verruilde zijn positie van een, de politiek dienende, topambtenaar naar die van onafhankelijk toezichthouder. “Als dat maar goed gaat, wat betreft de onafhankelijkheid!”, gaat menigeen door het hoofd bij dit type benoeming. In dit geval is het, meen ik, bijzonder goed gegaan: er is geen moment twijfel ontstaan over de onafhankelijkheid van de AFM. Haar reputatie op dat vlak stond en staat als een huis (en dan bedoel ik natuurlijk niet een huis “onder water”).

Het vraagstuk van (on)afhankelijkheid van de positionering van het toezicht, is een van de thema’s die naar voren komt in de omvangrijke studie van de WRR Toezien op publieke belangen en de daarmee verbonden De staat van toezicht (september 2013). Een indrukwekkende hoeveelheid materiaal en een lezenswaardige analyse van de stand van het rijkstoezicht in Nederland. Jammer genoeg zijn in het hoofdrapport alle vormen van toezicht weinig onderling onderscheidend bij elkaar genomen. Ook de inbedding in de specifieke Europese context van veel toezicht(houders) mis ik. Hoe dan ook bevat de studie waardevolle analyses en aanbevelingen.

De WRR pleit voor een brede taakinvulling en oriëntatie van het toezicht. Toezichthouders moeten zich niet eenzijdig richten op naleving en handhaving van wettelijke normen, maar veeleer kiezen voor een ruim perspectief van het centraal stellen van publieke belangen bij de uitoefening van hun taken. Deze oproep van de WRR is eerder een ondersteuning dan een correctie van marktmeesters als ACM en AFM. Hun focus is al langere tijd – en in toenemende mate – gericht op het oplossen van problemen en het adresseren van door hen als  schadelijk beoordeeld gedrag. Ook daar waar geen – of niet in strikte zin – sprake is van een overtreding van een wettelijke norm. Deze missiegedreven aanpak zou veeleer enigszins begrensd dan verder uitgebreid kunnen worden. Legitimiteit van toezicht kan niet los worden gezien van de legaliteit ervan.

In de fraaie lezing Toezicht in de schaduw van het recht (14 juni 2012) verwoordt Ronald Gerritse zijn visie hierop onder meer als volgt: “Toezicht houdt zich niet buiten het recht op, maar toezicht zit ook niet opgesloten in wet of recht.” Er kruipt ook een zeker moralisme in deze benadering van toezicht: de AFM kiest voor “degenen die de macht niet aan hun kant hebben” en “marktpartijen die aan het kortste eind van de machtsverhoudingen in de markt dreigen te trekken”. Gaat het – vertaald naar mededinging – dus niet alleen om competition distortions, maar ook oom fair trade? Dit alles is waardevol en klinkt mooi; maar, hebben toezichthouders wel de superieure en integrale inzichten op dit vlak? Het vereist stevige checks and balances: aansturing door beleidsmakers en de wetgever (voor de democratische legitimering), een open en intensieve dialoog met belanghouders en een degelijke rechterlijke toetsing van beslissingen. Ondertoezichtgestelden moeten (kunnen) weten welke normen ze blijkbaar hebben na te leven. En een overmaat aan informele beslissingen, ten koste van formele beschikkingen, kan de rechterlijke toetsing uithollen. De kracht en het  belang van overheidstoezicht schuilt mijns inziens uiteindelijk in de kracht van de hele keten van politiek tot rechterlijk handelen en de wisselwerking met tal van spelers in de samenleving. Een benadering die ik overigens ook wel terugzie in de net genoemde speech van Gerritse.

De WRR toont zich opmerkelijk kritisch over een nadruk bij toezichthouders op naleving en handhaving. De Raad meent dat deze focus onherroepelijk leidt tot politieke en maatschappelijke teleurstellingen over het functioneren van het toezicht en daardoor ook over de overheid in het algemeen. Dit lezende, vroeg ik me toch even af of ik misschien allerlei maatschappelijke reacties en ontwikkelingen heb gemist. Ik meen dat het toch vooral het (vermeende) tekort schieten of de (beweerde) laksheid van toezichthouders op het punt van de handhaving tot publieke teleurstelling en boosheid heeft geleid!? De Inspectie Gezondheidszorg en wanpresterende zorgaanbieders; de Milieudienst Rijnmond en tankopslagbedrijf Odfjell; De Nederlandsche Bank en DSB; de NMa en klokkenluider Ad Bos over bouwkartels ….  enz. Groot was steeds de publieke verontwaardiging. Laat de handhaving, en het stimuleren van de naleving, van wettelijke normen een centrale pijler van onze toezichthouders blijven. Maatschappelijk gezag is van groot belang voor de effectiviteit van het (formele en informele) optreden van toezichthouders!

René Jansen

René Jansen is Bestuursadviseur bij Twynstra Gudde en voormalig bestuurder van de (vroegere) NMa. De column verscheen eerder in het tijdschrift Markt en Mededinging (jaargang 16, nr. 6 december 2013; Boom Juridische Uitgevers).

Reageren? Dat kan op deze website, onder deze column.

%d bloggers liken dit: