Gastcolumn: Toezicht in Nederland langs de meetlat van de WRR

2 Jan

“Laat de handhaving, en het stimuleren van wettelijke normen een centrale pijler van onze toezichthouders blijven.” Deze oproep doet René Jansen, bestuursadviseur bij Twynstra Gudde en voormalig bestuurder van de (vroegere) NMa. Hij noemt de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid “opmerkelijk kritisch over een nadruk bij toezichthouders op naleving en handhaving”. 

foto rene jansen

Op de ToezichtTafel is ook ruimte voor gastcolumns. Deze keer is het woord aan René Jansen, in een bijdrage die eerder werd gepubliceerd in het tijdschrift Markt en Mededinging.

Toezicht in Nederland langs de meetlat van de WRR

Op 26 september jl. overleed Ronald Gerritse, de bestuursvoorzitter van de Autoriteit Financiële Markten (AFM), op vrij jonge leeftijd, 61 jaren oud. Ronald Gerritse heeft een indrukwekkende carrière gekend als onder meer Secretaris-Generaal en Thesaurier-Generaal van het ministerie van Financiën. Ik heb zelf in 2003 heel direct met Ronald Gerritse samengewerkt in een groepje van drie dat de voorselectie mocht doen van kandidaten voor de functie van Directeur-Generaal van de voormalige NMa.

Ronald Gerritse maakte zelf een switch van “beleid” naar “toezicht” in 2011. Hij verruilde zijn positie van een, de politiek dienende, topambtenaar naar die van onafhankelijk toezichthouder. “Als dat maar goed gaat, wat betreft de onafhankelijkheid!”, gaat menigeen door het hoofd bij dit type benoeming. In dit geval is het, meen ik, bijzonder goed gegaan: er is geen moment twijfel ontstaan over de onafhankelijkheid van de AFM. Haar reputatie op dat vlak stond en staat als een huis (en dan bedoel ik natuurlijk niet een huis “onder water”).

Het vraagstuk van (on)afhankelijkheid van de positionering van het toezicht, is een van de thema’s die naar voren komt in de omvangrijke studie van de WRR Toezien op publieke belangen en de daarmee verbonden De staat van toezicht (september 2013). Een indrukwekkende hoeveelheid materiaal en een lezenswaardige analyse van de stand van het rijkstoezicht in Nederland. Jammer genoeg zijn in het hoofdrapport alle vormen van toezicht weinig onderling onderscheidend bij elkaar genomen. Ook de inbedding in de specifieke Europese context van veel toezicht(houders) mis ik. Hoe dan ook bevat de studie waardevolle analyses en aanbevelingen.

De WRR pleit voor een brede taakinvulling en oriëntatie van het toezicht. Toezichthouders moeten zich niet eenzijdig richten op naleving en handhaving van wettelijke normen, maar veeleer kiezen voor een ruim perspectief van het centraal stellen van publieke belangen bij de uitoefening van hun taken. Deze oproep van de WRR is eerder een ondersteuning dan een correctie van marktmeesters als ACM en AFM. Hun focus is al langere tijd – en in toenemende mate – gericht op het oplossen van problemen en het adresseren van door hen als  schadelijk beoordeeld gedrag. Ook daar waar geen – of niet in strikte zin – sprake is van een overtreding van een wettelijke norm. Deze missiegedreven aanpak zou veeleer enigszins begrensd dan verder uitgebreid kunnen worden. Legitimiteit van toezicht kan niet los worden gezien van de legaliteit ervan.

In de fraaie lezing Toezicht in de schaduw van het recht (14 juni 2012) verwoordt Ronald Gerritse zijn visie hierop onder meer als volgt: “Toezicht houdt zich niet buiten het recht op, maar toezicht zit ook niet opgesloten in wet of recht.” Er kruipt ook een zeker moralisme in deze benadering van toezicht: de AFM kiest voor “degenen die de macht niet aan hun kant hebben” en “marktpartijen die aan het kortste eind van de machtsverhoudingen in de markt dreigen te trekken”. Gaat het – vertaald naar mededinging – dus niet alleen om competition distortions, maar ook oom fair trade? Dit alles is waardevol en klinkt mooi; maar, hebben toezichthouders wel de superieure en integrale inzichten op dit vlak? Het vereist stevige checks and balances: aansturing door beleidsmakers en de wetgever (voor de democratische legitimering), een open en intensieve dialoog met belanghouders en een degelijke rechterlijke toetsing van beslissingen. Ondertoezichtgestelden moeten (kunnen) weten welke normen ze blijkbaar hebben na te leven. En een overmaat aan informele beslissingen, ten koste van formele beschikkingen, kan de rechterlijke toetsing uithollen. De kracht en het  belang van overheidstoezicht schuilt mijns inziens uiteindelijk in de kracht van de hele keten van politiek tot rechterlijk handelen en de wisselwerking met tal van spelers in de samenleving. Een benadering die ik overigens ook wel terugzie in de net genoemde speech van Gerritse.

De WRR toont zich opmerkelijk kritisch over een nadruk bij toezichthouders op naleving en handhaving. De Raad meent dat deze focus onherroepelijk leidt tot politieke en maatschappelijke teleurstellingen over het functioneren van het toezicht en daardoor ook over de overheid in het algemeen. Dit lezende, vroeg ik me toch even af of ik misschien allerlei maatschappelijke reacties en ontwikkelingen heb gemist. Ik meen dat het toch vooral het (vermeende) tekort schieten of de (beweerde) laksheid van toezichthouders op het punt van de handhaving tot publieke teleurstelling en boosheid heeft geleid!? De Inspectie Gezondheidszorg en wanpresterende zorgaanbieders; de Milieudienst Rijnmond en tankopslagbedrijf Odfjell; De Nederlandsche Bank en DSB; de NMa en klokkenluider Ad Bos over bouwkartels ….  enz. Groot was steeds de publieke verontwaardiging. Laat de handhaving, en het stimuleren van de naleving, van wettelijke normen een centrale pijler van onze toezichthouders blijven. Maatschappelijk gezag is van groot belang voor de effectiviteit van het (formele en informele) optreden van toezichthouders!

René Jansen

René Jansen is Bestuursadviseur bij Twynstra Gudde en voormalig bestuurder van de (vroegere) NMa. De column verscheen eerder in het tijdschrift Markt en Mededinging (jaargang 16, nr. 6 december 2013; Boom Juridische Uitgevers).

Reageren? Dat kan op deze website, onder deze column.

Advertenties

Geef een reactie

Vul je gegevens in of klik op een icoon om in te loggen.

WordPress.com logo

Je reageert onder je WordPress.com account. Log uit / Bijwerken )

Twitter-afbeelding

Je reageert onder je Twitter account. Log uit / Bijwerken )

Facebook foto

Je reageert onder je Facebook account. Log uit / Bijwerken )

Google+ photo

Je reageert onder je Google+ account. Log uit / Bijwerken )

Verbinden met %s

%d bloggers liken dit: