Column: Hoe innovatief moet het ACM-toezicht zijn?

12 Nov

Is de Autoriteit Consument & Markt met haar innovatieve strategie afgedreven van haar collega-toezichthouders? Of loopt de ACM (tijdelijk) enigszins eenzaam voorop? “Beide zou ik voorbarige conclusies vinden”, schrijft bestuursadviseur René Jansen in Markt & Mededinging:

De Autoriteit Consument & Markt organiseerde op 20 juni jl. haar 2014 Conferentie, met als titel Innovation in Oversight/Oversight and Innovation. Het was een prima georganiseerde en feestelijke conferentie en tegelijkertijd een bijeenkomst die in het teken stond van ‘high level’ inhoudelijk-strategische vraagstukken. ACM markeerde met haar bijeenkomst natuurlijk ook het afgesloten eerste volle jaar in haar bestaan als geïntegreerd toezichthouder op het gebied van consumentenbescherming en het concurrentiële functioneren van markten.

foto rene jansen‘Innovation in oversight’ – het eerste deel van de titel van het congres – reflecteert ook de strategie en de ambitie van ACM: de toezichthouder wil op innovatieve wijze invulling geven aan haar taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden, met het belang van de (soevereine) consument en de consumentenwelvaart als leidende beginselen. De toespraak van voormalig FTC-voorzitter prof. Bill Kovacic (‘Regulation innovation: creating a state-of-the-art agency’) getuigde van een grote mate van respect en bewondering voor ACM als fusieorganisatie en de door haar gekozen strategie. Net als eerder in het Jaarverslag NMa 2005 geeft Bill Kovacic in 2014 opnieuw het Nederlandse markttoezicht een lovende ‘appreciation from abroad’.

Naast de terechte waardering voor de (door)start van ACM vanaf april 2014, horen we ook enkele kritische geluiden. Van binnen en buiten Nederland. Zo viel mij de scherpe toon van de Erasmus Universiteit op bij haar analyse van besluiten in ziekenhuisconcentraties. ACM laat zich mogelijk te zeer leiden door visies van stakeholders in plaats van door haar eigen juridisch-economische effectanalyses.

Van buiten Nederland viel mij onlangs de beoordeling van de Global Competition Review (GCR) op. GCR maakt een jaarlijkse ‘rating’ van alle ‘competition enforcers’. De beoordeling van (de NMa) en ACM over 2013 zakt voor het eerst sinds enkele jaren onder de score ‘zeer goed’ (dat wil zeggen minder dan vier – van maximaal vijf – sterren). Daarmee valt ACM uit de top van de best beoordeelde autoriteiten. De GCR-redactie kijkt hierbij naar zaken als de hoeveelheid (grote) zaken en besluiten, opgelegde boetes, prestaties in beroepszaken, een innovatieve aanpak en dergelijke.

GCR houdt wel van een stevige aanpak: een hoog ‘enforcement level’ met hoge, afschrikwekkende, boetes die stand houden in (hoger) beroep en die daarmee een onmiskenbaar signaal naar de markten geven. In 2004 kreeg de NMa voor het eerst een viersterrenbeoordeling met onder meer als toelichting: ‘Dutch competition officials are among the few who can trumpet a large catch, following a success in the construction industry.’ Deze beoordelingscomponent van GCR is door de jaren heen aanwezig gebleven. Dat komt bij de lagere beoordeling over 2013 tot uiting in oordelen als een sterke ACM-gerichtheid op het directe kortetermijnconsumentenbelang, een gebrek aan ‘fresh enforcement’, weinig financiële boetes, nauwelijks zaken op het gebied van misbruik van machtsposities en een lagere score in beroepszaken dan voorheen.

Afschrikking (‘deterrence’) ziet GCR nog steeds als een centraal element in de strategie en het succesvol opereren van een mededingingstoezichthouder. Getuige de (be)schikkingenpraktijk van de Amerikaanse autoriteiten, de Europese Commissie, het Bundeskartellamt en andere ‘regulators’ is dit nog steeds een breed gedeelde opvatting. De minister van Economische Zaken beklemtoont evenzeer het belang van de afschrikkende werking van hoge boetes en bereidt zelfs een wet voor gericht op een verhoging van het boetemaximum.

Zien we hiermee dat de innovatieve strategie die ACM heeft ontwikkeld is afgedreven van haar collega-toezichthouders? Of dat ze (tijdelijk) enigszins eenzaam voorop loopt? Beide zou ik voorbarige conclusies vinden.

In zijn eerste strategie-uitingen heeft het bestuur van ACM inderdaad ogenschijnlijk nogal afstand genomen van de inzet van zijn formele wettelijke sanctie-instrumentarium bij wetsovertredingen. Het zou moeten gaan om het snel oplossen van problemen, ietwat kort door de bocht geformuleerd. In de notitie Strategie ACM van september 2013 heeft de toezichthouder mijn inziens een evenwichtige benadering gevonden. Enerzijds geeft ACM aan dat in haar toezichtstijl het effect van haar optreden centraal staat en de instrumenten volgend zijn. Dat impliceert, aldus de notitie, dat ze ‘waar mogelijk snelle, pragmatische oplossingen nastreven’, mede met het oog op de effectieve vervulling van haar taken. Anderzijds is de toezichtstijl erop gericht dat ACM niet zal schromen om het belangrijke instrument van sancties in te zetten bij overtredingen.

Hier ligt een opdracht voor ACM tot het bewaren en bewaken van een goede balans in de dagelijkse toezichtpraktijk. Op de achtergrond daarvan spelen vragen als de interpretatie en invulling van begrippen als probleemoplossend werken, effectief optreden en consumentenbelang. Het gehanteerde tijdsperspectief is hierbij heel belangrijk: een acuut of structureel probleem, effectief op korte en/of lange(re) termijn, direct binnen te halen consumentenwinst of een structurele borging van consumentenwelvaart? Repressief toezicht is hierbij noch alleen-zaligmakend noch een anachronisme. Zonder reële dreiging worden andere instrumenten snel ineffectief. Ik zou verwachten dat bij een weloverwogen en uitgebalanceerde aanpak, de beoordeling van ACM door Global Competition Review weer snel terug zal komen op het niveau van vier stralende sterren!

Deze column is verschenen in het tijdschrift Markt & Mededinging van Boom Juridische uitgevers:|
Drs. René Jansen, ‘Hoe innovatief moet het ACM-toezicht zijn?’, M&M 2014-4, p. 147-148

Advertenties

Geef een reactie

Vul je gegevens in of klik op een icoon om in te loggen.

WordPress.com logo

Je reageert onder je WordPress.com account. Log uit / Bijwerken )

Twitter-afbeelding

Je reageert onder je Twitter account. Log uit / Bijwerken )

Facebook foto

Je reageert onder je Facebook account. Log uit / Bijwerken )

Google+ photo

Je reageert onder je Google+ account. Log uit / Bijwerken )

Verbinden met %s

%d bloggers liken dit: