Archief | september, 2015

Kabinet: spanningen tussen bewaken en stimuleren zijn inherent aan toezicht

29 Sep

De Tweede Kamer heeft dinsdag ingestemd met een scherper onderscheid tussen de toezichthoudende en stimulerende taak van de Onderwijsinspectie. Het wetsvoorstel is ook interessant voor andere terreinen van toezicht. Volgens het kabinet zijn de spanningen tussen bewaken (sanctioneren) en stimuleren (adviseren) “inherent aan het werk van toezichthouders”. 

Het initiatiefwetsvoorstel van SGP, D66 en CDA is bedoeld om het toezicht op het funderend onderwijs “doeltreffender” te maken. De Onderwijsinspectie moet zich concentreren op wettelijke eisen en duidelijk aangeven wanneer zij een stimulerende rol vervult om de kwaliteit verder te verbeteren. Het wetsvoorstel wordt nu voorgelegd aan de Eerste Kamer.

Kwaliteit

De taken van de Onderwijsinspectie gaan verder dan het controleren of scholen aan de wettelijke minimum-eisen voldoen, bevestigden minister Bussemaker en staatssecretaris Dekker in reactie op het wetsvoorstel:

 “Het kabinet wil het toezicht op de kwaliteit zodanig inrichten dat het verbeterpotentieel transparant en inzichtelijk wordt gemaakt, ook boven het wettelijk minimum. () Het kabinet vindt het vooral van belang dat het toezicht bijdraagt aan de kwaliteits- en verbetercultuur in brede zin.”

Spanningen

Volgens de bewindslieden zijn spanningen tussen bewaken (sanctioneren) en stimuleren (adviseren) “inherent aan het werk van toezichthouders”:

“Dat vraagt om inspecteurs die zich bewust zijn van deze rollen en weten hoe ze daarmee moeten omgaan in de praktijk. Verder moet het helder zijn voor scholen wanneer sprake is van oordelen met mogelijk juridische consequenties, of van stimulerende bevindingen die meer ruimte laten voor een eigen opvatting. Daarbij mag men verwachten dat professionele bestuurders, schoolleiders en leraren de spanning tussen deze rollen kennen en daarmee om kunnen gaan. De nieuwe werkwijze vraagt niet alleen veel van scholen, maar zeker ook van de inspectie. Daartoe wordt er de komende periode veel energie gestoken in de inspectieorganisatie. De medewerkers van de inspectie zullen hun vak verder ontwikkelen. Ook in de informatie-uitwisseling met schoolbesturen zullen veel stappen gezet moeten worden.”

Operationalisering

Bussemaker en Dekker bevestigen dat deugdelijkheidseisen moeten worden uitgewerkt door de “wetgevende en bestuurlijke macht”, maar vinden dat de inspectie de wettelijke eisen moet “operationaliseren” in toezichtkaders:

“De interpretatie van wettelijke eisen vindt in de eerste plaats door de wetgever plaats en is terug te vinden in de verslaglegging van de parlementaire behandeling. Daarnaast heeft ook de rechter een rol bij de interpretatie van deze wettelijke eisen. De inspectie operationaliseert de wettelijke eisen in toezichtkaders. Deze operationalisering is onmisbaar om richting te geven aan het werk van inspecteurs en is bovendien van groot belang voor de scholen. De operationalisering vindt plaats in de vorm van beschrijvingen die verduidelijken wat de wettelijke eisen in de praktijk betekenen.”

Anders

Volgens het kabinet moet de inspectie anders gaan werken om ervoor te zorgen dat de inhoud van de toezichtkaders wordt herkend en erkend door leraren, schoolleiders en besturen.

“Dit vraagt om een andere manier van werken van de inspectie, die actiever in gesprek gaat met het onderwijsveld over hun toezicht. Daarom zal de inspectie bij de totstandkoming van toezichtkaders bestuurders, schoolleiders en leraren uitgebreider consulteren dan nu het geval is met het ‘ringenoverleg’. Ook de begrijpelijkheid van de inspectierapporten behoeft verbetering. Voor iedereen moet duidelijk zijn wat de status is van wat de inspectie in haar rapporten opschrijft: of het gaat om toezicht op naleving van de deugdelijkheidseisen of om stimulerend toezicht. Bij de uitgebreidere consultatie zou onder meer gewerkt kunnen gaan worden met internetconsultatie.”

Vraag

Reageren? Dat kan hier of via LinkedIn.

Advertenties

Tweede Kamer nog niet klaar met privatisering, verzelfstandiging en toezicht

25 Sep

De bal van privatisering, verzelfstandiging en toezicht ligt weer bij de Tweede Kamer. Dit bleek donderdagavond in een algemeen overleg met minister Blok (Wonen & Rijksdienst). Van het kabinet zijn geen grote initiatieven te verwachten, maar voor de Kamer is de discussie nog niet ten einde.

Op de agenda stonden verschillende rapporten van soms wel drie jaar oud. Het kabinet voegde daaraan beleidsreacties toe, maar geen grote beleidsambities. Zo is minister Blok niet van plan een nieuwe visie op toezicht te formuleren. “Teveel werk” luidt de conclusie van de afweging van kosten en baten, na overleg met de Inspectieraad.

De Tweede Kamer maakt zich nu op om een al bestaande werkgroep nieuw leven in te blazen. Die was eerder opgericht om te praten over het rapport “Verbinding verbroken” van een senaatscommissie uit 2012, maar stond op non-actief, in afwachting van het debat van donderdag. In de Tweede Kamer en bij het kabinet bleek steun te bestaan voor het besliskader dat de Eerste Kamer ontwikkelde. Blok: “Ik ben de hoeder van het besliskader.”

Failliet

De politieke partijen waren het erover eens dat beslissingen over privatisering politieke beslissingen horen te zijn. “Alles wat niet failliet mag gaan, mag niet naar de markt”, luidde daarbij het mantra van SP-Kamerlid Ronald van Raak. “Het mag best failliet”, reageerde D66’er Wouter Koolmees, “als de publieke belangen maar worden geborgd”.

De fractiewoordvoerders wisselden hun standpunten uit. “Privatiseringen zijn niet slecht, maar het is goed dat er kaders komen”, aldus Ingrid de Caluwé (VVD). Bij de PvdA geldt “nee, tenzij”. Bij het CDA staat de samenleving centraal. De ChristenUnie schaarde zich achter het besliskader, dat onder leiding van partijgenoot Kuiper is gemaakt.

Onmisbaar

Het kabinet handhaaft het onderscheid tussen markttoezichthouders als ACM en NZa en rijksinspecties als IGZ en ILT. De eerste groep heeft de status van zelfstandig bestuursorgaan, de tweede van ambtelijke dienst. Blok verklaarde het verschil door een onderscheid te maken tussen overheids- en marktactiviteiten. “Rijksinspecties zijn een onmisbaar instrument voor elke minister. Zij zijn ogen en ogen, niet gefilterd door beleidsafdelingen.” Het kabinet wil dat rijksinspecties onder ministeriele verantwoordelijkheid blijven vallen: “Onder wie vallen ze anders?”

Aanwijzing

Het kabinet werkt nog wel aan een aanwijzing van de minister-president om de onafhankelijkheid van rijksinspecties te versterken en de praktijken van ministeries te harmoniseren. De afstand tot de minister moet niet te groot worden, waarschuwde Blok, want juist die afstand kan leiden tot een te innige band met de sector. Hij zag deze vrees voor regulatory capture bewaarheid in het vroegere toezicht op woningcorporaties, dat nu onder ministeriële verantwoordelijkheid is gebracht.

Toestemming

Anders dan marktautoriteiten mogen de rijksinspecties niet zonder toestemming van hun minister optreden in het parlement. Blok: “Ze mogen hun rapporten sturen, maar de minister zal het woord voeren.” Hij gaat nog na of uitvoeringstoetsen bij wetsvoorstellen standaard naar de Kamer kunnen worden gestuurd.

Verantwoording

Minister Blok legt bij toezichthouders zelf de verantwoordelijkheid om aan te geven wat de baten van het toezicht zijn. Dat is “onderdeel van de verantwoording”. Volgens de minister slagen toezichthouders er steeds beter in om te laten zien wat hun activiteiten opleveren voor de maatschappij. Hij suggereerde dat de parlementaire werkgroep zich hierover nog eens zou buigen. Als er klachten zijn, dan hoort hij het graag.

Tweede Kamer, kom op voor onafhankelijk toezicht

24 Sep

Politici moeten zich sterk maken voor onafhankelijk toezicht. Dit betogen adviseurs Paul van Dijk en Rob Velders. Vanavond is er in de Tweede Kamer een algemeen overleg over “Privatisering, verzelfstandiging en toezicht van overheidsdiensten” met de ministers Blok (W&R) en Kamp (EZ). Van incidentenpolitiek naar heldere spelregels en omgangsvormen.

Twee jaar geleden presenteerde de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid het rapport “Toezien op publieke belangen”. Een jaar later kwam de reactie van het kabinet. En vanavond, weer een jaar later, heeft de Tweede Kamer de tijd gevonden om erover te praten. Van uitstel lijkt toch geen afstel te komen.

Dit voorjaar spraken de Kamerleden Verhoeven (D66) en De Vries (VVD) al de verwachting uit dat het debat vooral zou draaien om de onafhankelijkheid van toezicht. Dat was niet een zeer gewaagde voorspelling. Bij incidenten waarbij het toezicht onder vuur komt te liggen, gaat het vaak om de vraag hoe onafhankelijk de toezichthouder is geweest. Van de sector, maar vooral ook van de minister.

In Nederland gaapt een diepe kloof tussen de wijze waarop twee groepen toezichthouders zijn gepositioneerd ten opzichte van de ministeries. Rijksinspecties als IGZ en ILT zijn ambtelijke diensten, onder verantwoordelijkheid van een minister of staatssecretaris. Markttoezichthouders als ACM, AFM en NZa zijn zelfstandige bestuursorganen. De verschillen tussen de twee groepen zijn niet zomaar verklaarbaar. Om maar te zwijgen over de uiteenlopende manieren waarop ministeries met hun toezichthouders omgaan. Ook een zelfstandige toezichthouder blijkt in de praktijk zeer afhankelijk te kunnen zijn.

De WRR pleitte voor een sterkere borging van de onpartijdige functievervulling en daarmee samenhangende onafhankelijke positionering van toezichthouders. Volgens de kabinetsreactie is de organisatorische positionering minder belangrijk dan een rolvaste opstelling en onafhankelijke houding. Het kabinet wilde dan ook geen echte wet maken om de onafhankelijke positie van de rijkstoezicht te verankeren. Wel is inmiddels een aanwijzing van de minister-president aangekondigd, die de ministers ertoe moet dwingen de onafhankelijkheid te respecteren. Minister Schippers (VWS) heeft deze zomer vastgelegd dat zij zich niet zal mengen in de manier waarop de IGZ onderzoek verricht of in de conclusies die de inspectie daaraan verbindt. En minister Kamp (EZ) heeft toegezegd dat hij de onafhankelijkheid van het Staatstoezicht op de Mijnen wettelijk gaat verankeren.

Er is alle reden voor de Tweede Kamer om nu door te vragen. Wat verstaan we nu precies onder onafhankelijkheid? Hoe zijn de verschillen tussen rijksinspecties en markttoezichthouders te verklaren? Waarom wordt niet voor eens en altijd de status van het toezicht op rijksniveau vastgelegd? En is het niet tijd voor een Kaderwet toezicht?

Het algemeen overleg van vanavond biedt de Kamer de gelegenheid om, minder gehinderd door de waan van de dag, aan te koersen op vernieuwing van de verhoudingen. Het parlement zou zelf vaker met toezichthouders in gesprek kunnen gaan, en niet alleen via de minister. Eerder moest minister Blok (W&R) al erkennen dat zelfstandige bestuursorganen ook zonder toestemming van het kabinet uitnodigingen van de Kamer mogen aannemen.

Er is ook ruimte voor parlementaire zelfreflectie. Politici praten liever over relletjes dan over het beleid voor toezicht of over de effecten daarvan. Ook zij dienen te accepteren dat niet elk incident te voorkomen is, zelfs niet met perfect toezicht. Onafhankelijkheid van toezicht betekent dus ook dat niet elk voorval dezelfde dag nog moet leiden tot vragen aan de minister: hoe dit heeft kunnen gebeuren en wat de minister gaat doen om herhaling te voorkomen. Om vervolgens een pleister te laten plakken, wat extra geld vrij te maken of enkele nieuwe accenten te zetten.

De analyse is vaker gemaakt: de volksvertegenwoordiging zou zich meer moeten richten op grote lijnen. Dat geldt zeker voor het toezicht, waar de politieke aandacht vaak neerkomt op een zoektocht naar Barbertje. We doen er beter aan te bespreken welke effecten we van het toezicht verwachten, en hoeveel we als maatschappij bereid zijn daarvoor te betalen, met de notie dat niet alle incidenten te voorkomen zijn. Dáárover dient de politieke discussie te gaan.

Ministers zouden hiertoe ruimte moeten bieden, maar echte onafhankelijkheid begint en eindigt bij de toezichthouders zelf. Het gaat niet aan dat toezichthouders zich verschuilen achter hun bewindspersonen. Zij mogen niet bang zijn om in de wind te staan, maar moeten zelf op zoek gaan naar nieuwe manieren om draagvlak te organiseren en om zichzelf te verantwoorden.

De Tweede Kamer heeft vandaag de kans om zich bij de ministers Blok en Kamp sterk te maken voor de emancipatie van toezicht. Laat de politiek zich vooral nu bemoeien met toezicht, maar wel op een goede manier: gericht op het beleid voor toezicht, op spelregels en omgangsvormen, Dan hebben we later iets om op terug te vallen, bij het volgende relletje. En dan kunnen we verder praten over de vraag waar het werkelijk om draait: hoe laten we het toezicht echt goed – en liefst nog beter – werken?

Paul van Dijk & Rob Velders

Paul van Dijk en Rob Velders zijn adviseurs op het gebied van toezicht. Zij schreven een schaduwstandpunt over het WRR-rapport, dat te vinden is www.toezichttafel.nl.

Donderdag praat Tweede Kamer over toezicht

21 Sep

Op donderdag 24 september praat de Tweede Kamer over toezicht, tijdens het algemeen overleg over “Privatisering, verzelfstandiging en toezicht van overheidsdiensten”. Lees hier het schaduwstandpunt dat wij eerder stuurden aan de vaste commissie voor Wonen & Rijksdienst.

Raad van State wil af van hoge boetes van toezichthouders

14 Sep

De Raad van State wil niet dat toezichthouders al te hoge boetes kunnen uitdelen. Dit blijkt uit een ongevraagd advies dat de Afdeling advisering heeft uitgebracht aan minister Van der Steur (Veiligheid & Justitie). Boetes boven 81.000 euro zouden alleen door de strafrechter moeten worden opgelegd.

De Raad van State constateert dat “punitieve” sancties in de afgelopen jaren zijn verschoven van het strafrecht naar het bestuursrecht. In het strafrechtelijke handhavingsmodel is het de strafrechter die de boete bepaalt, na een voorstel van het Openbaar Ministerie. In het bestuursrechtelijke stelsel kunnen bestuursorganen zelf boetes opleggen; hun besluiten kunnen pas daarna worden getoetst door een bestuursrechter.

Waarborgen

Het bestuursrecht kent minder waarborgen voor burgers en bedrijven, constateert het adviescollege, dat met lede ogen aanziet dat er bij de keuze voor een sanctiestelsel weinig oog is voor de positie en de rechtsbescherming van de justitiabele:

“Als al aan rechtsbescherming van de burger aandacht wordt besteed, vindt dit in de sleutel van efficiency plaats: gekozen wordt voor de bestuurlijke boete omdat dit efficiënter is nu de inrichting van de bestuurlijke procedure, ook wat de rechtswaarborgen betreft, sneller en goedkoper is”

Verscheidenheid

En daarbij ziet de Raad van State ook nog een “grote verscheidenheid in hoogte van boetes:

“Het lijkt erop alsof per departement, soms zelfs per bestuursorgaan van uiteenlopende uitgangspunten bij de bepaling van de hoogte van boetes wordt uitgegaan. De Afdeling adviseert tot eenheid van uitgangspunten voor de bepaling van de hoogte van boetes.”

Beperkt

Weliswaar is er een tendens waar te nemen dat bestuursrechters steeds intensiever toetsen, maar “de mogelijkheden om via de rechtspraak convergentie te bereiken zijn beperkt”. De rechtsbescherming in het punitieve bestuursrecht moet worden verzwaard, aldus de raad, bij voorkeur daar waar dat het meest nodig is. Het gaat dan “om zwaardere en minder eenvoudig vaststelbare overtredingen of om overtredingen die zwaar worden beboet, ook al zijn zij eenvoudig vaststelbaar en minder zwaar.”

Gelijkwaardig

Maar zelfs als de waarborgen in het bestuursrecht worden versterkt, dan nog vormen het bestuur- en strafrecht “geen gelijkwaardige stelsels”. Het bestuursrecht is geschikt voor eenvoudige en lichte feiten, maar niet voor ernstige feiten waarvoor zeer hoge boetes kunnen worden gegeven.

“Daar waar het wenselijk is dat waarheidsvinding en berechting in een openbare zitting plaatsvinden, de normovertreding een inbreuk vormt op de lichamelijke of psychische integriteit van personen, opsporingsbevoegdheden en ingrijpende dwangmiddelen uit het strafrecht nodig zijn of een vrijheidsstraf of vrijheidsbeperkende maatregel nodig is, is de weg van het strafrecht in ieder geval aangewezen. Voorts is de Afdeling van oordeel dat overtredingen die een zodanige inbreuk maken op de belangen van burgers en bedrijven of een zodanig forse bedreiging vormen voor het integer functioneren van (sectoren binnen) de samenleving dat het wenselijk is dat de overtreder zich ten overstaan van de rechter verantwoordt, via het strafrecht zouden moeten worden bestraft.” 

Grens

De Raad van State suggereert een grens te leggen bij de vijfde boetecategorie. Volgens het Wetboek van Strafrecht hoort bij strafbare feiten in die categorie een maximale boete van 81.000 euro.

“Concreet zou dit betekenen dat indien behoefte aan hogere boetes bestaat, de zaak via het strafrecht dient te worden afgedaan door deze rechtstreeks aan de strafrechter voor te leggen. De bestuurlijke boete is in dit geval vooralsnog geen geschikt instrument (de strafbeschikking dus ook niet).” 

Advies

De Raad van State heeft eind juni met minister Van der Steur gesproken. Het advies is op 13 juli vastgesteld en op 14 september gepubliceerd in de Staatscourant. Lees hier het advies.

‘Toezicht onder vuur’: lezing Annetje Ottow nu online

10 Sep

“Toezicht onder vuur”, was de titel van de lezing die prof. Annette Ottow op 8 september hield ter gelegenheid van het eerste lustrum van het Tijdschrift voor Toezicht. De tekst staat nu online: 

Lezing Annetje Ottow TvT 8-9-15 Toezicht onder Vuur

Eerder verscheen over de toespraak al een bericht op de ToezichtTafel:

Annetje Ottow: Ook bedrijven komen onder vuur te liggen

Annetje Ottow: Ook bedrijven komen onder vuur te liggen

8 Sep

Niet alleen toezichthouders maar ook bedrijven zullen meer en meer onder vuur komen te liggen. Deze verwachting uitte Annetje Ottow, hoogleraar Economisch publiekrecht, in de eerste Toezichtlezing. Toezichthouders zijn verantwoordelijk voor goed toezicht, maar de kernvraag is of ondernemingen de regels naleven.

Annetje OttowOttow hield haar toespraak dinsdag ter gelegenheid van het vijfjarig bestaan van het Tijdschrift voor Toezicht. ‘Het is helemaal niet zo slecht gesteld met het toezicht in Nederland’, stelde de Utrechtse hoogleraar en non-executive van de Competition and Markets Authority. ‘Het meeste toezicht is business as usual, daarvan horen we niet zoveel. Incidenten zullen blijven’.

Vuur
Volgens Ottow is het te verklaren dat toezichthouders onder vuur liggen:

‘De verwachtingen van toezicht zijn groter geworden. Toezichthouders zeilen scherper aan de wind. Wie de baal kaatst, kan ‘m terug verwachten. Dat leidt automatisch tot meer wrijving en juridische gevechten. Dat is inherent aan de keuze die wordt gemaakt.’

Katalysator
Ottow constateert dat de financiële crisis als een katalysator heeft gewerkt, ook buiten het financieel toezicht: toezichthouders worden meer geacht zich publiek te verantwoorden. Zij stelt ook vast dat er in Nederland een neiging is om toezichthouders onder controle te houden, uit angst om teveel macht bij hen neer te leggen. De formele verantwoording loopt via de minister. Volgens Ottow dienen ruime bevoegdheden gepaard te gaan met andere waarborgen, meer transparantie. Juist de accountability is hier ‘te weinig ontwikkeld’.

Tegendruk
Een van de belangrijkste bouwstenen voor goed toezicht is onafhankelijkheid, vindt Ottow. ‘Er moet voldoende tegendruk zijn tegen de sector, de beleidsmakers en de politiek.’ Zij erkent dat een toezichthouder goed moet kunnen luisteren, maar stelt ook: ‘De Nederlandse consensusbenadering is geen juiste randvoorwaarde voor goed toezicht.’

Gezag
Uit de rapporten over toezicht zijn volgens Ottow verschillende lessen te trekken. Zo moet er ook aandacht zijn voor de cultuur binnen toezichthouders: interne gebreken kunnen leiden tot uitholling van het externe gezag. Ook moeten toezichthouders niet te goed van vertrouwen zijn: ‘toezicht mag geen papieren werkelijkheid worden.’

Lessons learned
Het laatste nummer van het Tijdschrift van Toezicht bevat een artikel van Annetje Ottow over De lessons learned van toezichtrapporten.

%d bloggers liken dit: