‘Excellent toezicht is luisteren, leren en leiden’

Een toezichthouder die excellent wil zijn, moet luisteren, leren en leiden. Aldus het rapport  Listening • Learning • Leading, A Framework for Regulatory Excellence. Het werd geschreven door Cary Coglianese van het Penn Program on Regulation (universiteit van Pennsylvania), in het kader van het Best-in-Class programma van de Alberta Energy Regulator.

Het rapport benoemt negen principes, verdeeld in drie categorieën:

Integriteit: vasthouden aan hoogste standaarden

• Rechtmatigheid (fidelity to law)
• Respect voor democratie (respect for democracy)
• Ten dienste van het publiek belang (commitment to public interest)

Engagement: alle segmenten van de samenleving betrekken bij besluitvorming en gezagsuitoefening

• Onpartijdigheid (even-handdeness)
• Luisteren (listening)
• Responsiviteit (responsiveness)

Competentie: met de beschikbare middelen maximale publieke waarde creëren

• Analyse van feiten (analytical capability)
• Optimale inzet van instrumenten (instrumenten capacity)
• Publieke waarde creëren (high performance)

Aanbevelingen

Coglianese doet vijf aanbevelingen voor toezichthouders die de beste willen zijn:

1. Richt de strategische prioriteiten op de drie kenmerken van excellentie
2. Richt de organisatiecultuur op de drie kenmerken van excellentie
3. Zorg voor mensen die goed zijn qua vaktechniek, engagement en integriteit
4. Betrek het publiek bij het operationaliseren van excellentie en in het stellen van prioriteiten
5. Kies een strategische benadering van prestatiemeting en evaluatie

Enquêtecommissie Fyra over ILT: beleids- en gedragsverandering nodig

De parlementaire enquêtecommissie Fyra heeft niet alleen een oordeel geveld over de rol van de overheid, de NS en de bewindslieden maar ook over het werk van de ILT. En de kritiek is niet mals.

De commissie heeft een “ontluisterend beeld” gekregen van de wijze waarop de Fyra’s zijn toegelaten. Het systeem bevat fundamentele weeffouten. De commissie concludeert dat de veiligheid in het proces in het gedrang is gekomen. En dat komt mede door de onaanvaardbaar minimalistische wijze waarop ILT haar rol als toelatende instantie heeft ingevuld.

“De activiteiten van de inspectie bij de toelating zijn niet veel meer dan een papieren exercitie. De inspectie heeft signalen van problemen ontvangen maar daar onterecht niets mee gedaan. De afdeling vergunningverlening heeft onterecht geen informatie ingewonnen bij de afdeling handhaving van de ILT.”

De commissie vindt de dogmatische houding van ILT in dezen schokkend en verwijt haar een veel te weinig kritische benadering te hebben gekozen.

De bewindslieden hadden de inspectie in beleid en aansturing ook niet aangezet zich kritischer op te stellen in toelatingstrajecten. De commissie vindt het moeilijk te begrijpen dat de leiding van de Inspectie zo weinig aandacht voor een zo uniek project heeft getoond. En

“de commissie constateert dat de inspectie de minister in mei 2012 voorbarig, onzorgvuldig en te summier informeert over de toelating van de Fyra. De inspectie meldt de minister dat de Fyra aan de wettelijke eisen voldoet op een moment dat de inspectie belangrijke, voor de vergunningaanvraag benodigde stukken nog niet eens heeft ontvangen.”

De commissie is verder van oordeel dat van de ILT verwacht had mogen worden dat ten minste afstemming zou worden gezocht met de Belgische inspectie voorafgaand aan de toelating van de Fyra. Dat is echter niet gebeurd.

Toezicht op keuringsinstanties en Fyra’s schiet tekort

De commissie vindt het naïeve vertrouwen van de inspectie in de keuringsinstantie ontoelaatbaar. ILT had betrokkener moeten zijn. Zij vulde haar wettelijke verantwoordelijkheid voor het toezicht op de competentie en de onafhankelijkheid van keuringsinstanties zoals Lloyd’s nauwelijks in.

De ILT heeft geen enkele Fyra fysiek geïnspecteerd en ook geen enkele proefrit bijgewoond. Zowel de activiteiten van de keuringsinstantie als die van de inspectie zijn volgens de commissie te veel gericht op toetsing van processen en te weinig op keuring van de treinen zelf. De keuringsinstantie heeft geen onaangekondigde bezoeken gebracht aan Ansaldo-Breda, hoewel dat volgens de commissie gezien de risico’s en signalen wel in de rede had gelegen.

Toezicht gaat te veel uit van vertrouwen

Volgens de commissie is het mede uit kabinetsbeleid voortvloeiende uitgangspunt van vertrouwen (vertrouwen, tenzij …) doorgeslagen. Er wordt in de hele keten onvoldoende gecontroleerd of het gestelde vertrouwen wel terecht is; er is geen wezenlijke tegenmacht georganiseerd. De inspectie vertrouwt op de keuringsinstantie die wordt betaald door de fabrikant. De commissie beschouwt dat als extra kwetsbaar. Immers, wie betaalt, bepaalt. Onafhankelijk toezicht is er nou juist voor die gevallen dat het niet goed gaat.

De commissie is voorts bezorgd over recente wijzigingen van de vergunningsverleningsprocedure van de inspectie, omdat de inspectie nog meer wil afgaan op het oordeel van de keuringsinstanties.

Aanbevelingen

De belangrijkste aanbevelingen van de cie inzake het toezicht luiden:

• De verantwoordelijke bewindspersoon dient te zorgen voor een beleids- en gedragsverandering bij de Inspectie Leefomgeving en Transport. De inspectie dient een gezaghebbende en competente positie in te nemen bij de toelating en te staan voor de veiligheid van het treinverkeer in Nederland. De ILT dient er op toe te zien dat veiligheidsbeheerssystemen van vervoerders aan de eisen voldoen en zij dient dit strikt te handhaven.
• In toelatingstrajecten van treinen moet de inspectie actief invulling geven aan het beginsel van risicogestuurd toezicht. De huidige houding van vertrouwen op de keuringsinstantie moet veranderen in een kritische houding, die tegenwicht biedt aan de risico’s van het systeem van certificering en die gericht is op het borgen van publieke belangen.
• De Inspectie Leefomgeving en Transport dient het toezicht op de keuringsinstanties te intensiveren, ten minste door het uitvoeren van regelmatige handhavingsaudits en een kritische toetsing van de wijze waarop keuringsinstanties certificeringstrajecten uitvoeren in concrete toelatingstrajecten. Zie er op toe dat keuringsinstanties hun werkwijze met name bij het uitvoeren van audits intensiveren, zodat de audits het doel bereiken dat daarvoor in de wet- en regelgeving is vastgelegd.
• Ook dient er uitbreiding van bevoegdheden van de nationale inspectie geregeld te worden om zelf steekproefsgewijs treinen of proefritten te kunnen inspecteren in het kader van de toelating en bij inschrijving van treinen in het voertuigregister en zo het werk van de keuringsinstantie te kunnen toetsen en indien nodig onderdelen daarvan te herhalen. Het uitgangspunt moet niet langer het rolvast afbakenen van verantwoordelijkheden zijn, maar er moet ruimte zijn voor het accepteren en aanmoedigen van kritisch meekijken en overlap.
• De inspectie dient bevindingen en kennis uit te wisselen met collega-toezichthouders in het buitenland bij grensoverschrijdende toelatingstrajecten en grensoverschrijdend vervoer.

Rob Velders

Kabinet: uitvoeringstoetsen van rijksinspecties niet openbaar

Uitvoeringstoetsen van rijksinspecties worden “in principe niet als zodanig apart openbaar gemaakt”. Dit schrijft minister Blok (Wonen & Rijksdienst) in een brief aan de Tweede Kamer. Het standpunt roept vragen op, juist nu de Fyra-rapport vandaag aandacht vraagt voor de informatiepositie van het parlement.

Minister Blok beloofde in september na te gaan of uitvoeringstoetsen bij nieuwe wetgeving standaard naar de Tweede Kamer kunnen worden gestuurd. Kamerlid Koolmees (D66) wees hem erop dat staatssecretaris Wiebes (Financiën) alle uitvoeringstoetsen van de Belastingdienst openbaar maakt; zou dat geen verstandig idee zijn voor alle uitvoeringstoetsen? De minister klonk toen nog positief – “Mijn eigen toezichthouder doet dat ook” – maar hield een slag om de arm.

Een maand later blijkt de ministeriële verantwoordelijkheid in de weg te zitten:

“Rijksinspecties zijn een onderdeel van hun ministerie en vallen onder volledige ministeriële verantwoordelijkheid. Daarom worden uitvoeringstoetsen van rijksinspecties ten aanzien van nieuwe wetgeving in het algemeen beschouwd als behorend tot de interne beleidsvoorbereiding, waarvan de weerslag – conform het kabinetsbeleid – wordt meegenomen in de memorie van toelichting bij de wetsvoorstellen: soms impliciet, soms in de vorm van een daaraan gewijde passage. Deze uitvoeringstoetsen worden dus in principe niet als zodanig apart openbaar gemaakt.”

Het kabinet gaat nog wel na of uitvoerbaarheidstoetsen van uitvoeringsorganisaties bij nieuwe wetgeving actief actief openbaar worden gemaakt:

“Kabinetsbeleid is dat de resultaten van uitvoeringstoetsen in hoofdlijnen worden weergegeven in de memorie van toelichting bij wetsvoorstellen. Daarnaast worden formele uitvoeringstoetsen van uitvoeringsorganisaties bij nieuwe wetgeving actief openbaar gemaakt, voor zover ze openbaar zijn volgens de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Thans beziet het kabinet of en op welke wijze de uitvoerbaarheidstoetsen die thans nog niet actief openbaar worden gemaakt, in de toekomst wel actief gepubliceerd kunnen worden.”

Vragen

Er valt wat af te dingen op de lijn dat uitvoeringstoetsen van rijksinspecties “in principe niet als zodanig apart” openbaar worden gemaakt. Enkele vragen:

• Waarom staat de ministeriële verantwoordelijkheid voor rijksinspecties in de weg aan het openbaar maken van hun uitvoeringstoetsen? Verantwoordelijke ministers zouden het juist verantwoord en verstandig moeten vinden om die informatie te delen. Zoals ministers via de Aanwijzingen inzake de rijksinspecties afspraken hebben gemaakt over de publicatie van rapporten van rijksinspecties. En zoals staatssecretaris Wiebes heeft besloten de uitvoeringstoetsen van de Belastingdienst naar de Tweede Kamer te sturen.

• Is het wel terecht om uitvoeringstoetsen te beschouwen als interne beleidsvoorbereiding en dus niet integraal te publiceren? De Wet openbaarheid van bestuur verzet zich in elk geval niet tegen openbaarmaking van deze toetsen, zelfs niet als deze worden beschouwd als “intern beraad”. Artikel 11 zegt in het eerste en tweede lid:

1.In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
2.Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.

• Past bij de – ook door het kabinet – gewenste onafhankelijkheid van toezichthouders niet ook openbaarheid van hun toetsen? De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid pleitte in het rapport “Toezien op publieke belangen” voor een versterking van de “reflectieve functie’ van rijkstoezichthouders. Hun sectorrapportages en wetgevingsbrieven zouden zij in het openbaar moeten toelichten aan de Tweede Kamer.

• Brengt de verantwoordelijkheid van het parlement niet mee dat dit beroep op de ministeriële verantwoordelijkheid niet moet worden gehonoreerd? Het kabinet ontzegt hier de Tweede Kamer informatie, juist op de dag dat de parlementaire enquêtecommissie Fyra onder meer gebreken in de informatievoorziening blootlegt.

• Moeten rijksinspecties niet een grotere verantwoordelijkheid krijgen? Blijkbaar kunnen zij zich nu nog verschuilen achter hun minister of staatssecretaris. Integrale publicatie van hun uitvoeringstoetsen bevordert dat zij zich publiekelijk verantwoorden. De Wiebes-doctrine biedt de Belastingdienst niet alleen de kans om zich publiekelijk uit te spreken, maar maakt de dienst ook aanspreekbaar: speak now or forever hold your peace.

Op 25 november krijgt de Tweede Kamer de gelegenheid om deze vragen voor te leggen aan minister Blok. Tijdens een algemeen overleg over de rijksdienst en over de Aanwijzingen inzake rijksinspecties kan ook het standpunt over de uitvoeringstoetsen aan de orde komen.

Paul van Dijk

WRR: beperk contacten tussen extern en intern toezicht

Een marktautoriteit of inspectie moet alleen in crisissituaties contact hebben met de raad van toezicht van een semipublieke organisatie. Dit schrijft de de Wetenschappeijke Raad voor het Regeringsbeleid in Van incident naar preventie. Beperking en versterking van de relatie tussen intern en extern toezicht. ‘Intensivering van de relatie tussen intern en extern toezicht op organisatieniveau kan leiden tot te grote wederzijdse betrokkenhied en te geringe afstand, waardoor rollen ongewenst vermengd raken.’

De WRR ziet een politieke tendens, zij het niet een consequente, om de relatie tussen externe en interne toezichthouders te versterken. De wetgever stelt strengere eisen aan raden van toezicht van instellingen in de sectoren zorg, onderwijs en wonen. Zij krijgen wettelijke meldplichten. En externe toezichthouders krijgen mogelijkheden om in te grijpen.

In de ‘Policy Brief’ geeft de WRR een waarschuwing af: marktautoriteiten en inspecties komen in het vaarwater van raden van toezicht, en omgekeerd. Verantwoordelijkheden moeten scherp worden afgebakend.

Op sectorniveau zijn contacten positief, aldus het adviesorgaan. Het is goed als organisaties van toezichthouders op sectorniveau “lichte en vrijwillige” relaties aanknopen om normen te ontwikkelen om van elkaar te leren. Ook kan gebruik worden gemaakt van ervaringen op andere terreinen, zoals de financiële sector.

Op organisatieniveau is voorzichtigheid geboden. Onder normale omstandigheden moet het bestuur, en niet de raad van toezicht, het aanspreekpunt zijn en blijven voor de externe toezichthouder. ‘Zware en verplichtende relaties passen meer bij instellingen met een verhoogd risico op misstanden.’

Kabinet wil rapporten van rijksinspecties geheim kunnen houden

Het kabinet wil de publicatie van een rapport van een rijksinspectie kunnen verhinderen. Dit valt af te leiden uit de kersverse Aanwijzingen inzake de rijksinspecties. De minister moet zo’n beslissing wel onverwijld melden aan de Tweede en Eerste Kamer.

In de aanwijzingen legt minister-president Rutte regels vast over de positie van rijksinspecties. Zij vallen onder ministeriële verantwoordelijkheid, maar hun onafhankelijkheid moet worden gerespecteerd. Ze hebben de ruimte om zelf informatie te verzamelen, een oordeel te vormen, te adviseren en te rapporteren.

Ministers en staatssecretarissen mogen aanwijzingen geven maar zij kunnen een rijksinspectie er niet van weerhouden om een onderzoek te verrichten. Ze geven ook geen instructies (“bijzondere aanwijzingen”) over het onderzoek zelf:

“Een bijzondere aanwijzing ziet niet op:

a. het weerhouden van een rijksinspectie om een specifiek onderzoek te verrichten of af te ronden;
b. de wijze waarop een rijksinspectie een specifiek onderzoek verricht, of
c. de bevindingen, oordelen en adviezen van een rijksinspectie.”

In een aantal gevallen moet de minister de gelegenheid krijgen om een beleidsreactie te formuleren voordat een rapport openbaar wordt. De openbaarmaking wordt dan ten hoogste zes weken uitgesteld. 

De regels van Rutte sluiten niet uit dat de minister de publicatie tegenhoudt. In de toelichting staat:

“Indien de minister een aanwijzing geeft die inhoudt dat een bepaald rapport niet openbaargemaakt wordt, dan is dit een bijzondere aanwijzing waarover hij de Staten-Generaal onverwijld moet informeren.”

Feedback

Het kabinet wil “meer samenspel tussen beleid en toezicht”. Het kabinet vraagt inspecties “feedback” te verzamelen uit de sector en daarover te rapporteren:

“Een belangrijke taak van een rijksinspectie is dus het tijdig binnen het ministerie verspreiden van informatie die in het kader van het toezicht naar voren komt over het effect van regels en beleid, en de manier waarop deze regels worden uitgevoerd. Op deze manier versterkt het toezicht twee andere hoofdtaken van de minister, namelijk beleid en uitvoering. Rijksinspecties bieden zo nuttige (kritische) aanvullingen op het beeld dat bij beleidsmakers over een sector bestaat, de behoeften die daar leven en de signalen die de rijksinspecties daarover ontvangen. Rijksinspecties moeten erop gericht zijn om feedback te verzamelen vanuit de sector en daarover tijdig te rapporteren. Binnen het ministerie moet voldoende ruimte bestaan voor deze wisselwerking tussen beleid, uitvoering en toezicht.”

Omgekeerd moeten inspecties op tijd betrokken worden bij beleidsvoornemens en ontwerpen voor regelgeving.

Wet

Er komt geen wet om de positie van rijksinspecties te verankeren,:

“Een formele wet is niet noodzakelijk en ook een minder gepast instrument omdat het gaat over de inrichting an ministeries en de relatie tussen ministers en aan hen ondergeschikte dienstonderdelen. Artikel 44 van de Grondwet bepaalt dat ministeries onder leiding staan van een minister, wat met zich meebrengt dat de ministers zelf de inrichting van de departementale organisatie bepalen.”

Eerder zei het kabinet de onafhankelijkheid van het Staatstoezicht op de Mijnen “wettelijk” te verankeren:

“Dit betekent onder meer dat wettelijk wordt vastgelegd dat geen aanwijzingen kunnen worden gegeven met betrekking tot de wijze waarop SodM een onderzoek verricht. Expliciet wordt gemaakt dat SodM zijn bevindingen en beoordelingen ongewijzigd kan rapporteren aan mij. Ik treed niet in onderzoek of feitelijke beoordeling hiervan. Wel kan ik SodM vragen onderzoek te doen naar een bepaald onderwerp.”

Werkprogramma

Op grond van de aanwijzingen moet elke rijksinspectie werken op basis van een “periodiek” werkprogramma. “In dit programma staan de aandachtsvelden en – voor zover mogelijk – de belangrijkste onderzoeken die zullen worden uitgevoerd.” Het werkplan moet worden goedgekeurd door de minister, die het – net als het jaarverslag – aan de Staten-Generaal stuurt.

Werking

De aanwijzingen, die nu aan de Tweede Kamer zijn gestuurd, treden in werking op 1 januari 2016. Ze gaan gelden voor de Erfgoedinspectie (EGI), de Inspectie Jeugdzorg (IJZ), de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT), de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (ISZW), de Inspectie van het Onderwijs (IvhO), de Inspectie Veiligheid en Justitie (IVenJ), de Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ), het Agentschap Telecom (AT), de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), het Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) en de Autoriteit Woningcorporaties (onderdeel van de ILT).