Archief | januari, 2018

Mooi, die legitimiteit. Maar is die legitimeit ook effectief?

23 Jan

Alle toezichthouders en inspecties dienen het conceptuele kader van het rapport “Van transparantie naar responsiviteit” te omarmen, vindt Aute Kasdorp. Hij formuleert daarbij twee aanbevelingen:

In hun recente rapport Van transparantie naar responsiviteit verschaffen van Bokhorst en Van Erp veel helderheid over de uiteenlopende pogingen van inspecties om hun legitimiteit te bevorderen. Hulde. Alle toezichthouders en inspecties zouden het conceptuele kader dat zij voorstellen (rapport p. 13) als referentiepunt moeten omarmen, inclusief de bijbehorende definities en omschrijvingen. Dat gaat dit legitimiteitstreven vooruithelpen en een hoop vaagheid en spraakverwarring voorkomen.

Ik doe daar twee aanbevelingen bij.

  1. Laat de nuance van het rapport niet verloren gaan. Want dan gaan inspecties nog denken dat dit kader een eenduidig groeimodel is (verder naar rechts in de tabel = beter). Wat onzin is, natuurlijk. Zoals de auteurs ook benadrukken (p. 7):

“Omgevingsgerichte waarden die in het politiek- maatschappelijke debat over toezicht een rol spelen zijn transparantie, verantwoording en responsiviteit. Bij de inventarisatie is een meer open blik gehanteerd aangezien in het toezicht ook andere waarden een rol spelen. Bovendien zijn de omgevingsgerichte waarden niet onproblematisch. Hun tegenpolen beslotenheid, terughoudendheid en vertrouwelijkheid zijn eveneens van waarde.”

Immers: soms werkt transparantie averechts, soms zitten stakeholders niet te wachten op dure verantwoording, en soms is responsiviteit een schaamlap voor gebrek aan daadkracht.

Voor zover er al sprake is van een groeimodel, dan is dat model mijns inziens niet dat inspecties het beter doen naar mate ze meer opschuiven van transparantie naar responsiviteit (of, zoals Van Dijk voorstelt, naar ontvankelijkheid: Van transparantie naar responsiviteit. En dan verder!). Maar misschien kun je zeggen dat inspecties het beter doen, naar mate ze beter in staat zijn om bijvoorbeeld responsief of ontvankelijk op te treden waar dat op zijn plaats is. Al ben ik bang dat het een behoorlijke aanvullende studie vraagt om alleen al een goede invulling te geven aan de laatste zes woorden van de voorgaande zin. En ik weet vrij zeker dat dit ook verschilt per toezichtdomein.

  1. Tweede aanbeveling: hou oog voor de beperkingen die zijn ingebakken in (de onderzoeksopdracht voor) het onderliggende rapport: (i) de huidige, Nederlandse, waardengedreven context, en (ii) de nadruk op het belang van legitimiteit.

(i)        Boeiend is het verband dat de auteurs telkens leggen tussen de waarden die inspecties verwachten van hun toezichtpopulatie, en de waarden die deze inspecties zelf ten toon spreiden. Bijvoorbeeld (p. 9):

“Transparantie als instrument is vaak pas geloofwaardig als degene die om transparantie van anderen vraagt zelf ook transparantie als waarde belichaamt.”

“Wie anderen om verantwoording vraagt, dient zichzelf ook publiek te verantwoorden.”

Algemener gesteld: toezichthouders kunnen (mogen?) de onder toezicht staande organisaties alleen waarden opleggen als ze die waarden ook zelf hooghouden. Dat vinden de auteurs zelf, lijkt het. En ze lijken aan te nemen dat iedereen – inspecties, onder toezicht staande organisaties, maatschappelijke stakeholders – deze morele gelijkschakeling vanzelfsprekend onderschrijft. De geïnterviewde inspecteurs zullen dit ook vast beaamd hebben.

Maar is dat zo? Waar is dat op gebaseerd? Vooropgesteld, persoonlijk vind ik dit een aantrekkelijk gezichtspunt. Je kunt het zien als een aspect van integriteit: niet met twee maten meten (een strenge maat voor anderen, een soepele voor jezelf). Maar de onderliggende aanname hierbij lijkt te zijn dat je te maken hebt met twee gelijke gevallen, die je daarom ook gelijk zou moeten behandelen: als een onder toezicht staande organisatie verantwoording moet afleggen, dan de toezichthouder ook.

Wie zegt dat dit gelijke gevallen zijn? Dit een egalitair gezichtspunt, dat in de context van de huidige Nederlandse – uitgesproken egalitaire – cultuur aannemelijk klinkt. Maar internationaal gezien is dit uitzondering, geen regel. Ik heb het afgelopen jaar over de schouder meegekeken bij 218 leden van IOSCO (organisaties die wereldwijd toezicht houden op de effectenmarkten). En het leeuwendeel van hen ervaart geen enkel conflict tussen de huizenhoge transparantie-eisen die zij opleggen aan marktdeelnemers en de – vaak marginale – transparantie-eisen waar zij zelf aan voldoen. Toezichthouders en marktdeelnemers zijn immers niet vergelijkbaar, laat staan hetzelfde. Of kijk wat dichter bij huis: voor zover ik me herinner dacht 10-15 jaar geleden het merendeel van de Nederlandse toezichthouders en inspecteurs er nog net zo over als die IOSCO-leden vandaag. En hoe denkt het gros van de Nederlandse toezichtpopulatie eigenlijk vandaag de dag over transparantie, verantwoording en responsiviteit van inspecties? Zou dat niet per (deel)populatie verschillen? We kennen voorbeelden van stakeholders die hierom vragen, maar wat weten we hier systematisch vanaf?

Dus als we streven naar meer responsieve of ontvankelijke inspecties, doen we dat omdat wij dat nu een mooi streven vinden? Of omdat we weten – of tenminste op basis van niet-anekdotische gegevens mogen vermoeden – dat dit voldoet aan een duurzame, breed verspreide en diepgevoelde behoefte bij stakeholders, zodat we met dit streven het toezicht ook wezenlijk vooruithelpen?

(ii)       Dit brengt mij op een tweede, ingebakken beperking van het rapport: de nadruk op het belang van de legitimiteit van het toezicht. En de navenant beperkte nadruk op het belang van (aantoonbare) effectiviteit.

Legitimiteit is cruciaal, laat dat duidelijk zijn. Maar werken aan legitimiteit is pas echt mooi als het werkt. Dat wil zeggen: als het vertrouwen van stakeholders in het toezicht toeneemt, en dus ook de steun voor het toezichtregime. Als daardoor meer mensen vrijwillig de wet naleven, en de normen en waarden hooghouden die daaraan ten grondslag liggen. Als toezicht daardoor beter de doelen realiseert waarvoor het is ingesteld.

Daarom vond ik dit bijna terloopse zinnetje in het rapport misschien wel het meest fascinerend (p. 8):

“Inspecties houden niet systematisch bij wat de effecten zijn van verschillende omgevingsgerichte strategieën en aanpakken.“

Dat herken ik. En markttoezichthouders doen dit ook niet. Maar – als je kijkt naar de empirische opbrengst van dit onderzoek, even los van de onderzoeksopdracht – zou dat niet aanbeveling nr. 1 moeten zijn? Om die effecten juist wel systematisch te onderzoeken en bij te houden? En op basis daarvan bij te sturen? Dan kun je gaan hopen dat we op termijn ons legitimiteitbeleid niet baseren op wat wij een mooi en politiek wenselijk streven vinden, maar op waarnemingen en feiten.

Aute Kasdorp

Advertenties

Van transparantie naar responsiviteit. En dan verder!

12 Jan

Er valt nog veel te winnen in de omgevingsgerichtheid van inspecties, zowel individueel als gezamenlijk. Dit stellen Meike Bokhorst en Judith van Erp in “Van transparantie naar responsiviteit”, een verkenning in opdracht van de Inspectieraad. Inspecties kunnen “in hun denken over omgevingsgerichtheid de slag maken van instrumenteel gerichte transparantie naar reflectief gerichte responsiviteit”. Paul van Dijk ontleent aan het rapport twee kansen voor toezichthouders.

De verkenning van de omgevingsgerichte strategieën van inspecties is bedoeld om de gedachtenvorming van inspecties te voeden en faciliteren. Bokhorst en Van Erp beschrijven een “ontwikkelingspatroon” van transparantie via verantwoording naar responsiviteit.

  • Transparantie: zichtbaar maken van activiteiten of prestaties van toezichthouder of ondertoezichtstaande organisaties.
  • Verantwoording: informatie inzichtelijk maken met het oog op publieke oordeelsvorming.
  • Responsiviteit: de interactie met de maatschappelijke omgeving aangaan als toezichthouder en die interactie met burgers en belanghebbenden ook stimuleren bij ondertoezichtstaande organisaties

In de verkenning worden verschillende omgevingsgerichte strategieën onderscheiden: een instrumentele toezichtstrategie, een legitimerende publieksstrategie en een reflectieve krachtenveldstrategie.

“De toezichtstrategie van de toezichthouder kan gericht zijn op het zelf creëren van transparantie over ondertoezichtstaanden en het stimuleren van transparantie bij ondertoezichtstaanden als middel voor normnaleving en kwaliteitsbewaking. De publieksstrategie van de toezichthouder kan gericht zijn op het afleggen van verantwoording om vertrouwen in het toezicht te vergroten en op het vragen om verantwoording bij ondertoezichtstaanden om het vertrouwen in de sector te vergroten. De krachtenveldstrategie van de toezichthouder kan gericht zijn op het zelf betrekken van de maatschappelijke omgeving bij normstelling en uitvoering van het toezicht en op het stimuleren dat ondertoezichtstaanden hun maatschappelijke omgeving betrekken bij hun product of dienstverlening.”

Bokhorst en Van Erp constateren dat er grote verschillen bestaan in de omgevingsgerichtheid van toezichthouders. De mate en invulling van omgevingsgerichtheid wordt bepaald door verschillende externe en interne factoren.

“Bij inspecties die toezicht houden op de kwaliteit van semipublieke diensten is een verschuiving waar te nemen van transparantie voor burgers via verantwoording aan burgers naar responsiviteit met burgers en organisaties.”

Er valt nog veel te winnen in de omgevingsgerichtheid van inspecties, zowel individueel als gezamenlijk. De verkenning bepleit dat toezichthouders “omgevingsgerichte strategieën ontwikkelen. Ook kunnen inspecties “in hun denken over omgevingsgerichtheid de slag maken van instrumenteel gerichte transparantie naar reflectief gerichte responsiviteit”. Zij kunnen nog veel transparanter zijn en beter beargumenteren wat ze met transparantie willen bereiken.

Schermafbeelding 2017-12-28 om 16.33.30Kansen

De verkenning biedt een nuttig referentiekader voor de verdere ontwikkeling van strategieën. Het rapport smaakt ook naar meer. Er liggen tenminste twee kansen voor het oprapen.

Kans 1: Van strategieën naar beleid

Het toekomstperspectief van de verkenning begint met een “kanttekening”:

“Op grond van deze verkenning is duidelijk geworden dat één uniform transparantie- of interactiebeleid voor inspecties niet alleen niet realistisch is, maar ook niet wenselijk. Daarvoor zijn er te veel verschillen in wettelijk kader, sector, type toezichtinformatie en type omgeving.”

Niet “één uniform” beleid, maar wel “strategieën”. Wat betekent dit precies? Het is logisch dat er niet een blauwdruk wordt ontwikkeld die – los van de context – moet worden toegepast. Maar het is ook noodzakelijk dat de omgevingsgerichtheid wordt ontwikkeld. Terecht schrijven Bokhorst en Van Erp dat toezichthouders die omgevingsgerichte strategieën ontwikkelen makkelijker de regie houden over de informatie die ze niet openbaar willen of kunnen maken.

Bokhorst en Van Erp zijn voorzichtig in hun pleidooi voor een gezamenlijke aanpak. Inspecties kunnen het “begrippenkader” gebruiken als “gedeeld referentiekader”. Zo kunnen ze verschillen beargumenteren en een ontwikkelpad kiezen. Ook kunnen ze meer ervaringen uitwisselen, ook met markttoezichthouders.

De vraag is of de lat hier niet wat hoger mag liggen. Zou het niet mogelijk en wenselijk zijn om gezamenlijk beleid te ontwikkelen, al was het maar als een kader voor de verschillende strategieën? Kan zo niet worden voorkomen dat iedereen zelf het wiel moet uitvinden, dat niet goed verdedigbare verschillen ontstaan of een organisatie juist nalaat om zichzelf te ontwikkelen? Hier ligt een kans voor de Inspectieraad en het Markttoezichthoudersberaad.

Kans 2: Van responsiviteit naar…?

In het ontwikkelkader van Bokhorst en Van Erp is responsiviteit de meest vergaande waarde. Zou een toezichthouder ook nog verder kunnen gaan?

In het rapport gaat het bij responsiviteit om de interactie met de maatschappelijke omgeving (en die interactie met burgers en belanghebbenden ook stimuleren bij ondertoezichtstaande organisaties).

“Responsiviteit is een interactief proces waarbij de toezichthouder of ondertoezichtstaande antwoord geeft op vragen en klachten, in gesprek gaat met burgers, belanghebbenden en organisaties en mogelijk het eigen handelen daarop aanpast of ervan leert, waardoor de kwaliteit en/of naleving kan verbeteren. Als het toezichtoptreden zichtbaar en inzichtelijk is gemaakt en de toezichthouder openstaat voor weerwoord, zijn de voorwaarden geschapen voor responsiviteit. Transparantie, verantwoording en responsiviteit liggen dus in elkaars verlengde. Mensen moeten geïnformeerd zijn en uitleg hebben gekregen voordat een betekenisvol gesprek mogelijk is. Als de toezichthouder responsief is, kunnen mensen ook makkelijker om informatie en uitleg vragen. Op die manier kan transparantie bijdragen aan een publiek debat over toezicht.”

Responsiviteit wordt gezien als een interactief proces, maar het zwaartepunt of het initiatief ligt (nog) steeds bij de toezichthouder. Die informeert en legt uit, daarop mag de burger reageren; de toezichthouder staat open voor dat weerwoord. De vraag is of een verdergaande vorm van omgevingsgerichtheid denkbaar is.

De OESO stelde vast dat stakeholders steeds meer worden betrokken bij regelgeving, maar nog nauwelijks bij de uitvoering en handhaving ervan. De Amerikaanse hoogleraar Cary Coglianese vindt dat ‘public engagement’ een prioriteit moet zijn voor een toezichthouder; het publiek moet gezien worden als een partner in het besluitvormingsproces. In Nederland pleitte Adriejan van der Veen voor “evenredige en diverse vertegenwoordiging van maatschappelijke belangen” in het markttoezicht. En Margot Aelen pleitte voor inspraak in het markttoezicht.

In het paardencontinuüm is responsiviteit nu een uiterste vorm van omgevingsgerichtheid, maar er lijken  – naast of binnen de waarde van responsiviteit – meer vormen denkbaar. Er is een strategie denkbaar waarin de omgeving niet alleen reageert op de toezichthouder, maar actief in staat wordt gesteld het toezicht te beïnvloeden. In het continuüm kan een kolom worden toegevoegd die duidelijker maakt dat de omgeving zeggenschap heeft in het toezicht en dat de toezichthouder daarvoor ontvankelijk is:

Schermafbeelding 2018-01-12 om 12.14.21De “stakeholdersstrategie ” hoeft niet in strijd te zijn met onafhankelijkheid. De toezichthouder kan en moet de inbreng wegen. Het is niet: u vraagt, wij draaien.

Er kunnen redenen zijn waarom niet elke toezichthouder zich – in de volle breedte – doorontwikkelt naar werkelijke ontvankelijke toezichtstijl, maar het lijkt wel nuttig zijn om in het referentiekader te laten zien hoe ver omgevingsgerichtheid kan gaan.

Ten slotte

Uit de verkenning van Bokhorst en Van Erp blijkt dat er nog grote verschillen bestaan in de omgevingsgerichtheid van rijksinspecties. De Inspectieraad verwoordt de eigen ambitie als volgt:

“De Inspectieraad wil de omgevingsgerichtheid van inspecties bevorderen, maar daarbij ook uitgaan van wat mogelijk en zinvol is.”

Het woordje “maar”  is hier intrigerend; staat “omgevingsgerichtheid” tegenover “mogelijk” en “zinvol”? Het taalgebruik van en over toezichthouders kan de indruk wekken dat de omgeving wordt gezien als een hinderlijke onderbreking van het zegenrijke werk.

De strategieën van inspecties zouden  niet moeten uitgaan van hun eigen positie, maar veel meer vanuit belangen van de omgeving waarbinnen en waarvoor zij werken. Heeft die omgeving niet het recht om geïnformeerd en betrokken te worden?

Bokhorst en Van Erp dagen toezichthouders uit om het toezicht sterker te richten op de omgeving. Volgens het regeerakkoord moeten zij meer met elkaar samenwerken, hier ligt een kans voor een gezamenlijke aanpak. Het is te hopen dat de Inspectieraad en het Markttoezichthoudersberaad  de verkenning gebruiken om nieuwe stappen te zetten.

Paul van Dijk

Toezichthouders moeten zelf initiatief nemen in discussie over buitenwettelijk toezichtí

10 Jan

Twee promovendi hebben het met elkaar aan de stok gekregen over buitenwettelijk toezicht. Frank ’t Hart stelde onlangs in zijn proefschrift dat toezichthouders terughoudend moeten zijn met toezicht op onwenselijk maar legaal gedrag Aute Kasdorp belicht in een opinieartikel in het FD de andere kant van de medaille.

“Van een moderne toezichthouder verwachten we dat hij niet alleen handhaaft, maar ook helpt actuele maatschappelijke problemen in zijn domein aan te pakken, zoals de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid al in 2013 constateerde. Ook verwachten we dat hij zich daarbij niet altijd verschuilt achter een tekortschietende wet. Soms zal dat betekenen: de mensen waarschuwen. Soms betekent het: de wetgever een duw geven en soms betekent het een bank een duw geven.”

Kasdorp, die werkt aan een proefschrift over buitenwettelijk toezicht, tekent daarbij wel aan dat toezichthouders transparanter moeten worden over hun buitenwettelijke activiteiten. Ook moeten ze grenzen in acht nemen. Hij suggereert een “bredere dialoog” over buitenwettelijk toezicht. De AFM moet zich bijvoorbeeld niet opstellen als “het orakel aan de Vijzelgracht”

Paul Fentrop schrijft op dezelfde dag in hetzelfde FD:

“De scheiding van moraliteit en overheid (kerk en staat) zit in de Nederlandse cultuur niet ingebakken. Daarom moeten we blijven herhalen: wat niet mag, bepaalt de wet en handhaaft de overheid. Wat wenselijk is, bepalen mensen zelf. Die kalibreren de wet met hun eigen moreel kompas, maar kunnen een ander daarmee niet sturen.”

De discussie dient voor toezichthouders een teken aan de wand te zijn: er is werk aan de winkel. De standpunten van ’t Hart en Fentrop laten zien dat “buitenwettelijk toezicht” tenminste omstreden is. De redenering van Kasdorp biedt een uitweg: een bredere discussie over wat we wel en niet van toezichthouders (mogen) verwachten.

Toezichthouders doen er verstandig aan om zelf het heft in handen te nemen en de dialoog te starten. Zij kunnen zelf transparanter worden, zelf grenzen stellen, zelf werken aan draagvlak voor hun aanpak. Doen zij dat niet, dan zullen rechter en politiek in de verleiding komen om te normeren. Er ligt een schone taak voor de Inspectieraad en het Markttoezichthoudersberaad…

Paul van Dijk

%d bloggers liken dit: