Mooi, die legitimiteit. Maar is die legitimeit ook effectief?

23 Jan

Alle toezichthouders en inspecties dienen het conceptuele kader van het rapport “Van transparantie naar responsiviteit” te omarmen, vindt Aute Kasdorp. Hij formuleert daarbij twee aanbevelingen:

In hun recente rapport Van transparantie naar responsiviteit verschaffen van Bokhorst en Van Erp veel helderheid over de uiteenlopende pogingen van inspecties om hun legitimiteit te bevorderen. Hulde. Alle toezichthouders en inspecties zouden het conceptuele kader dat zij voorstellen (rapport p. 13) als referentiepunt moeten omarmen, inclusief de bijbehorende definities en omschrijvingen. Dat gaat dit legitimiteitstreven vooruithelpen en een hoop vaagheid en spraakverwarring voorkomen.

Ik doe daar twee aanbevelingen bij.

  1. Laat de nuance van het rapport niet verloren gaan. Want dan gaan inspecties nog denken dat dit kader een eenduidig groeimodel is (verder naar rechts in de tabel = beter). Wat onzin is, natuurlijk. Zoals de auteurs ook benadrukken (p. 7):

“Omgevingsgerichte waarden die in het politiek- maatschappelijke debat over toezicht een rol spelen zijn transparantie, verantwoording en responsiviteit. Bij de inventarisatie is een meer open blik gehanteerd aangezien in het toezicht ook andere waarden een rol spelen. Bovendien zijn de omgevingsgerichte waarden niet onproblematisch. Hun tegenpolen beslotenheid, terughoudendheid en vertrouwelijkheid zijn eveneens van waarde.”

Immers: soms werkt transparantie averechts, soms zitten stakeholders niet te wachten op dure verantwoording, en soms is responsiviteit een schaamlap voor gebrek aan daadkracht.

Voor zover er al sprake is van een groeimodel, dan is dat model mijns inziens niet dat inspecties het beter doen naar mate ze meer opschuiven van transparantie naar responsiviteit (of, zoals Van Dijk voorstelt, naar ontvankelijkheid: Van transparantie naar responsiviteit. En dan verder!). Maar misschien kun je zeggen dat inspecties het beter doen, naar mate ze beter in staat zijn om bijvoorbeeld responsief of ontvankelijk op te treden waar dat op zijn plaats is. Al ben ik bang dat het een behoorlijke aanvullende studie vraagt om alleen al een goede invulling te geven aan de laatste zes woorden van de voorgaande zin. En ik weet vrij zeker dat dit ook verschilt per toezichtdomein.

  1. Tweede aanbeveling: hou oog voor de beperkingen die zijn ingebakken in (de onderzoeksopdracht voor) het onderliggende rapport: (i) de huidige, Nederlandse, waardengedreven context, en (ii) de nadruk op het belang van legitimiteit.

(i)        Boeiend is het verband dat de auteurs telkens leggen tussen de waarden die inspecties verwachten van hun toezichtpopulatie, en de waarden die deze inspecties zelf ten toon spreiden. Bijvoorbeeld (p. 9):

“Transparantie als instrument is vaak pas geloofwaardig als degene die om transparantie van anderen vraagt zelf ook transparantie als waarde belichaamt.”

“Wie anderen om verantwoording vraagt, dient zichzelf ook publiek te verantwoorden.”

Algemener gesteld: toezichthouders kunnen (mogen?) de onder toezicht staande organisaties alleen waarden opleggen als ze die waarden ook zelf hooghouden. Dat vinden de auteurs zelf, lijkt het. En ze lijken aan te nemen dat iedereen – inspecties, onder toezicht staande organisaties, maatschappelijke stakeholders – deze morele gelijkschakeling vanzelfsprekend onderschrijft. De geïnterviewde inspecteurs zullen dit ook vast beaamd hebben.

Maar is dat zo? Waar is dat op gebaseerd? Vooropgesteld, persoonlijk vind ik dit een aantrekkelijk gezichtspunt. Je kunt het zien als een aspect van integriteit: niet met twee maten meten (een strenge maat voor anderen, een soepele voor jezelf). Maar de onderliggende aanname hierbij lijkt te zijn dat je te maken hebt met twee gelijke gevallen, die je daarom ook gelijk zou moeten behandelen: als een onder toezicht staande organisatie verantwoording moet afleggen, dan de toezichthouder ook.

Wie zegt dat dit gelijke gevallen zijn? Dit een egalitair gezichtspunt, dat in de context van de huidige Nederlandse – uitgesproken egalitaire – cultuur aannemelijk klinkt. Maar internationaal gezien is dit uitzondering, geen regel. Ik heb het afgelopen jaar over de schouder meegekeken bij 218 leden van IOSCO (organisaties die wereldwijd toezicht houden op de effectenmarkten). En het leeuwendeel van hen ervaart geen enkel conflict tussen de huizenhoge transparantie-eisen die zij opleggen aan marktdeelnemers en de – vaak marginale – transparantie-eisen waar zij zelf aan voldoen. Toezichthouders en marktdeelnemers zijn immers niet vergelijkbaar, laat staan hetzelfde. Of kijk wat dichter bij huis: voor zover ik me herinner dacht 10-15 jaar geleden het merendeel van de Nederlandse toezichthouders en inspecteurs er nog net zo over als die IOSCO-leden vandaag. En hoe denkt het gros van de Nederlandse toezichtpopulatie eigenlijk vandaag de dag over transparantie, verantwoording en responsiviteit van inspecties? Zou dat niet per (deel)populatie verschillen? We kennen voorbeelden van stakeholders die hierom vragen, maar wat weten we hier systematisch vanaf?

Dus als we streven naar meer responsieve of ontvankelijke inspecties, doen we dat omdat wij dat nu een mooi streven vinden? Of omdat we weten – of tenminste op basis van niet-anekdotische gegevens mogen vermoeden – dat dit voldoet aan een duurzame, breed verspreide en diepgevoelde behoefte bij stakeholders, zodat we met dit streven het toezicht ook wezenlijk vooruithelpen?

(ii)       Dit brengt mij op een tweede, ingebakken beperking van het rapport: de nadruk op het belang van de legitimiteit van het toezicht. En de navenant beperkte nadruk op het belang van (aantoonbare) effectiviteit.

Legitimiteit is cruciaal, laat dat duidelijk zijn. Maar werken aan legitimiteit is pas echt mooi als het werkt. Dat wil zeggen: als het vertrouwen van stakeholders in het toezicht toeneemt, en dus ook de steun voor het toezichtregime. Als daardoor meer mensen vrijwillig de wet naleven, en de normen en waarden hooghouden die daaraan ten grondslag liggen. Als toezicht daardoor beter de doelen realiseert waarvoor het is ingesteld.

Daarom vond ik dit bijna terloopse zinnetje in het rapport misschien wel het meest fascinerend (p. 8):

“Inspecties houden niet systematisch bij wat de effecten zijn van verschillende omgevingsgerichte strategieën en aanpakken.“

Dat herken ik. En markttoezichthouders doen dit ook niet. Maar – als je kijkt naar de empirische opbrengst van dit onderzoek, even los van de onderzoeksopdracht – zou dat niet aanbeveling nr. 1 moeten zijn? Om die effecten juist wel systematisch te onderzoeken en bij te houden? En op basis daarvan bij te sturen? Dan kun je gaan hopen dat we op termijn ons legitimiteitbeleid niet baseren op wat wij een mooi en politiek wenselijk streven vinden, maar op waarnemingen en feiten.

Aute Kasdorp

Advertenties

Geef een reactie

Vul je gegevens in of klik op een icoon om in te loggen.

WordPress.com logo

Je reageert onder je WordPress.com account. Log uit /  Bijwerken )

Google+ photo

Je reageert onder je Google+ account. Log uit /  Bijwerken )

Twitter-afbeelding

Je reageert onder je Twitter account. Log uit /  Bijwerken )

Facebook foto

Je reageert onder je Facebook account. Log uit /  Bijwerken )

w

Verbinden met %s

%d bloggers liken dit: