Bob Hoogenboom: zorgfraude toont aan: toezichthouders moeten meer omhoog kijken

Opinie Bob Hoogenboom, hoogleraar fraude en regulering Nyenrode

In deze opinie van prof. Bob Hoogenboom, hoogleraar fraude en regulering Nyenrode, worden conclusies van het Rekenkamer rapport Een zorgelijk gebrek aan daadkracht. Onderzoek naar de effectiviteit van zorgfraudebestrijding in een bredere context geplaatst. Dit zorgelijk gebrek aan daadkracht kenmerkt de aanpak van alle vormen van fraude. Economische belangen staan op gespannen voet met een maatschappelijk verantwoord systeem van toezicht en handhaving.

Bob Hoogenboom

Inleiding
De Algemene Rekenkamer concludeert dat bestrijding van zorgfraude niet of nauwelijks werkt. Er is sprake van een zorgelijk gebrek aan daadkracht. Er is geen begin van een gezamenlijke aanpak zelfs niet bij de sterkste signalen van zorgfraude. Organisaties die verenigd zijn in de Taskforce Integriteit Zorg (TIZ) doen te weinig om vast te stellen of er daadwerkelijk fraude wordt gepleegd. Als de fraude wél wordt aangetoond, leidt dit er meestal niet toe dat de fraudeur ermee stopt of zelfs ook maar aanmerkelijk wordt gehinderd.

Ik was een van de leden van een klankbordgroep van het Rekenkamer onderzoek. In deze bijdrage borduur ik voort op een aantal conclusies en plaats deze in een wat bredere context. Omdat dit ‘zorgelijke gebrek aan daadkracht’ ten aanzien van zorgfraude niet op zichzelf staat.

Mijn rode draad is dat wij in Nederland hypocriet omgaan met ‘onregelmatigheden’ in de economie. Wij zijn een land van dominees en koopmannen. De koopmannen hebben meer invloed dan we willen of durven toegeven. Ook op het toezicht. Economische belangen concurreren met een maatschappelijk verantwoord systeem van toezicht en handhaving. Deze veroorzaken op veel beleidsterreinen – waaronder de zorg – maatschappelijke schade. De belangstelling daarvoor is echter casuïstisch. Er is nauwelijks sprake van morele verontwaardiging zoals we die wel kennen bij de stereotiepe beelden van georganiseerde drugscriminaliteit. Liquidaties in het criminele circuit krijgen veel meer aandacht dan de kankerverwekkende uitstoot door een staal- of chemieconcern.

Wat is zorgfraude?

Zorgfraude is een verzamelnaam voor diverse onwenselijke zaken. De overheid spreekt hiervan als iemand opzettelijk en doelbewust in strijd met de regels in de zorg handelt met het oog op eigen of andermans financieel gewin. Het kan zijn dat een zorgaanbieder meer zorg declareert dan hij daadwerkelijk levert. Ook kunnen indicaties voor de benodigde zorg met opzet zijn
verhoogd, om zo meer inkomsten te genereren. Soms komt het zelfs voor dat een aanbieder helemaal geen zorg levert, terwijl er wel voor wordt betaald.

Omgevingsdiensten
De diensten die in Nederland controleren of bedrijven zich aan de milieuregels houden, functioneren niet goed. Dit leidt tot onnodige milieu-, gezondheids- en economische schade. Dit concludeert de Adviescommissie Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving in 2021 in een rapport over deze zogeheten omgevingsdiensten. De commissie schetst in haar advies een ontnuchterend beeld van de diensten. Ze zouden vaak niet „onafhankelijk” genoeg zijn en zich laten beïnvloeden door gemeenten, provincies en bedrijven. „De commissie constateert rolonzuiverheid en belangenvermenging door het ontbreken van een heldere scheiding van verantwoordelijkheden.”

Moneyland
De onderzoeksjournalistiek verschaft ons keer op keer inzichten over ‘onregelmatigheden’ van banken, fiscalisten, trust-, advocaten en notariskantoren. In Moneyland beschrijft de onderzoeksjournalist Bullough hoe wereldwijd – en in Amsterdam – geld uit het zicht wordt georganiseerd van de fiscus, toezicht en opsporingsdiensten. De Panamapapers en de Danskebank lieten eerder al zien hoe structureel dit is. Het onderzoek platform Follow The Money graaft dieper in de wijze waarop (inter)nationaal criminele geldstromen lopen dan menig toezichthouder. Toch staan die niet stil.

Bij onderzoek in 2013 constateert DNB grote integriteitrisico’s bij 2 doorstroomvennootschappen (trustkantoren), met name waar deze worden gebruikt voor handelsactiviteiten en waar bij herkomst en bestemming van middelen dezelfde UBO figureert. Bij gebreke van adequate maatregelen brengt dergelijke dienstverlening grote risico’s met zich op het witwassen van geld door cliënten. Later dat jaar laat DNB weten bij drie van twaalf onderzochte trustkantoren ingegrepen te hebben wegens falende voortdurende controle op de transacties (herkomst en bestemming van middelen). Verder concludeert DNB dat het aantal meldingen van ongebruikelijke transacties door trustkantoren niet reëel is. In 2018 wordt nieuwe wetgeving aangekondigd voor het trustwezen. Maar in maart 2022 blijkt dat Nederland nog niet echt slagvaardig is in het in de praktijk brengen van intenties. Een deel van de Tweede Kamer is verontwaardigd over de geringe daadkracht van Nederland om geld en goederen in beslag te nemen van Russische politici en ondernemers in het kader van de sancties vanwege de inval in de Oekraïne.

Deze week constateert de NRC dat een aanzienlijk deel van de 790 notariskantoren in Nederland niet voldoet aan alle wet- en regelgeving. Dat blijkt uit vertrouwelijke toetsingsrapportages van de Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie (KNB) over de periode 2017-2021 die zijn ingezien door de krant. Zo komen notarissen hun verplichtingen op grond van de Wet ter voorkoming van witwassen en terrorismefinanciering (Wwft) niet na, terwijl zij als ‘poortwachter’ juist een cruciale rol vervullen om witwassen en ondermijning tegen te gaan. Ook houden notarissen hun dossiers niet goed bij, hanteren geen of verouderde algemene voorwaarden en controleren buitenlandse rechtspersonen slecht. In het artikel wordt onder andere gewezen op de spanning tussen winst en moraal.

Het gasgebouw
De Onderzoekraad voor Veiligheid schrijft in 2015 een indringend rapport over de gaswinning in Groningen. Er was tot 2013 te weinig rekening gehouden met de veiligheidsrisico’s voor Groningers, zo luidde de conclusie. Ook had de raad kritiek op het winstbejag. Kritische geluiden werden jarenlang weggewuifd, terwijl de veiligheid van Groningers werd genegeerd. Het gasgebouw moest opengebroken worden, was het advies. Het gasgebouw is de constructie waarin de eigenaren van het Groningse gas, Shell en Exxon, met het ministerie van Economische Zaken afspraken maken over gaswinning in Groningen. Die afspraken zijn geheim. De reden voor het openbreken is de te innige relaties tussen het departement van economische zaken en de olie- en gasondernemingen.

‘It’s the economy, stupid’
In de jaren zeventig was er in westerse landen belangstelling voor marxistische criminologie. Deze ‘kritische criminologen’ betoogden dat de strafwetgeving en de strafrechtelijke praktijk vooral dienen tot bescherming van de maatschappelijke elite. Omdat het strafrecht vrijwel geen rol speelt in de handhaving van normen in de economie. Daar zijn toezichthouders en inspecties voor die financieel-economische wetgeving in hun pakket hebben. De strafrechtelijke aandacht voor georganiseerde drugscriminaliteit leidde in de denkwereld van die criminologen als maatschappelijke bliksemafleider van economische ‘onregelmatigheden’. Ze zijn er niet meer deze kritische criminologen maar er wordt nog altijd aandacht besteed aan de spanning tussen economie en rechtshandhaving. In het Tijdschrift voor Veiligheid publiceren Zoomer en Johannink ‘Economische belangen versus veiligheidsbelangen. (On)neembare obstakels voor de preventie en bestrijding van georganiseerde criminaliteit’ (2006). Maar er ook meer recent aandacht is er aandacht voor het spanningsveld. Toezichthouders zijn niet alleen klein maar ook wordt hun onafhankelijkheid ter discussie gesteld. Ook door de inspecteurs-generaal van inspecties zelf.

Pakkans verwaarloosbaar
De Rekenkamer constateert dat ‘De kans om tegen de lamp te lopen is al klein, de kans dat een overtreder daar stevige gevolgen van ondervindt al helemaal.’ We hebben gewoonweg een te rationeel beeld van de doelmatigheid van toezicht en handhaving.

In 2015 wordt in een WODC-rapport geconstateerd dat de vier belangrijkste toezichthouders belast met het tegengaan van witwassen een fractie van de bedrijven controleert 1,9% (Bureau Toezicht Wwft), 0,14% BFT, 7% (DNB) en 0.02% (AFM). De controle- en pakkans is verwaarloosbaar. In Samen (Hoogenboom, 2021, pdf) wordt geconcludeerd dat bovendien sprake is een gerichtheid op ‘laaghangend fruit’: kleinere ondernemingen en advocaat- en notariskantoren en vrijwel niet die op de Zuidas. Toezicht is selectief en zoekt de weg van de minste weerstand. Toezichthouders kijken door een rietje naar de Nachtwacht. Niet alleen is hun zicht beperkt. Ook staan toezichthouders onder druk van de markt.

Ingepakte toezichthouders
Economische belangen spelen een rol bij het toezicht. Daarom is onafhankelijkheid van toezichthouders essentieel. Ook het hebben van een goede reputatie bij politiek, onder toezicht gestelden, burgers, pers en publiek. Besluiten worden dan makkelijker geaccepteerd en nageleefd. Daarin schuilt meteen ook een gevaar; er kan de verleiding ontstaan om geen moeilijke besluiten te nemen om zijn reputatie te beschermen. Een toezichthouder moet bereid zijn de publieke opinie tegen zich te krijgen ‘voor de goede zaak’. Dat betogen Lorenzo Casullo, Wino Penris en Peter Rampertaap van de Autoriteit Consument en Markt (ACM) in een essay in Binnenlands Bestuur (2020). Zij onderstrepen het belang van professioneel en onafhankelijk toezicht. Als dat er niet is worden maar weinig regels nageleefd. Docters van Leeuwen praatte ooit over verkleving. Het begrip ‘regulatory capture’ wordt vertaald met toezichthouders die zich laten inpakken door de koopmannen. De Inspectieraad waarin de verschillende inspecties zitting hebben zijn zich hiervan bewust en hebben in 2020 vijf concrete voorstellen gedaan om die onafhankelijkheid te stutten. Er vindt een herpositionering plaats van maatschappelijk verantwoord toezichthouden.

Afspraak is niet afspraak
De Algemene Rekenkamer constateert ‘de beoogde en afgesproken ‘integrale aanpak’ komt niet uit de verf. Daarin gaat het om de afweging welke van de verschillende instrumenten of combinaties hiervan (civiel recht, bestuursrecht, strafrecht, et cetera) het beste kunnen worden ingezet om de fraude tegen te gaan. Het ontbreekt vooral aan regie en tijdige acties om fraude aan te tonen en interventies te doen. De organisaties werken niet goed met elkaar samen. Ze handelen meestal vanuit hun individuele rolopvatting en er is geen gezamenlijk perspectief.’

We zien dat ook in de jeugdzorg. Jaren na de invoering van de nieuwe Jeugdwet is de jeugdhulp nog altijd niet verbeterd. Instanties werken ‘vaak langs elkaar heen’, er zijn grote verschillen tussen gemeenten en soms is niet duidelijk wie verantwoordelijk is voor welke zorg. De ombudsvrouw Kalverboer pleit voor een „overkoepelende visie” tussen organisaties, departementen, gemeenten en actieplannen. De belangen van het kind staan volgens haar nu onvoldoende voorop. Toen vorig jaar de discussie oplaaide over het Multidisciplinair Interventieteam (MIT) om (economische) misdaad multidisciplinair aan te pakken schreeuwde een deel van de gevestigde organisatorische orde moord en brand. ‘Organizations fight like mad to stay the same’.

Sinds de publicatie van het Justitie-rapport Samenleving en criminaliteit (1985) ‘worstelen’ we als samenleving met begrippen als ‘integraal’, ketensamenwerking en PPS maar op geen enkel beleidsterrein is dit structureel geworden. Alle goede intenties ten spijt – en niet vergeten keer op keer forse investeringen in overlegstructuren, programma’s, stuur- en informatiegremia – blijft integraal in de praktijk ‘twee stappen vooruit, en drie stappen terug’. In het DNA van overheidsorganisaties zit net onder de oppervlakte van het algemeen belang een aanhoudend organisatorisch egoïsme. 

Kennis deficiënties
‘Ook wij (Rekenkamer) hebben bij de verschillende organisaties cijfers opgevraagd over de aantallen en soorten interventies die ze in het kader van fraudebestrijding in de loop der jaren hebben gedaan. Het beeld dat daaruit ontstaat, is echter incompleet en onzuiver’.

De tientallen omgevingsdiensten, inspecties en toezichthouders – ook op andere beleidsterreinen – registreren op verschillende manieren. Er zijn geen systematische studies naar het kennisniveau per organisatie laat staan overkoepelende studies naar vormen van fraude. Ons ‘misdaadbeeld’ wordt gegijzeld door strafrechtelijke output. Dat is wezenlijk maar beperkt. De laatste poging om hier stappen in te maken dateert uit 2007. Toen namen bijzondere opsporingsdiensten het initiatief om een fraudemonitor te maken ‘Fraude in beeld’. Er is verder geen gevolg aan gegeven. Daarom blijven we ook gissen naar inzichten van inspecties en toezichthouders die moeten beschikken over een schat aan waarschijnlijk onbewerkte informatie van norm overdragende gesprekken, waarschuwingen, boetes, intrekken van vergunningen en een aantal aangiften.

Maatschappelijke schade
Het is een oude discussie in de criminologie: moet in plaats van aantallen aangiften, strafzaken en veroordelingen als maatstaf van criminaliteit niet maatschappelijke schade als criterium gelden? Maar wat is dat dan precies? Waarom blijft de criminologie overwegend binnen de gebaande strafrechtelijke karrensporen? Naar het volgende bijvoorbeeld wordt geen fundamenteel noch toegepast onderzoek gedaan.

De kwaliteit van het oppervlaktewater in Nederland is ronduit slecht. Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) heeft in 2009, 2015 en 2019 een inventarisatie gemaakt. Minder dan 1 procent was in 2019 in een goede ecologische toestand. Van alle EU-lidstaten scoort Nederland het slechtst. De stikstofproblematiek is meetbaar, zei het omstreden door polarisatie van het debat. De Rekenkamer problematiseert nu de versnipperde aanpak van zorgfraude. Dat gaat niet alleen over fraudeurs maar ook de betaalbaarheid en toegankelijkheid van het gehele zorgstelsel. Dat is een maatschappelijk belang. En dat speelt ten aanzien van de mestproblematiek en bijvoorbeeld de aanpak van witwassen.

‘We moeten meer naar boven kijken’
Economische ‘onregelmatigheden’ krijgen niet structureel aandacht in de politiek, het beleid en de wetenschap. Als het gebeurt is het casuïstisch. Onderzoeksjournalisten dringen eerder en dieper in deze economische ‘onregelmatigheden’ door dan menig toezichthouder. Toezichthouders die bovendien jaarlijks maar een fractie van de honderdduizenden bedrijven in beeld hebben. Het strafrecht speelt een hele kleine rol. Er is geen valide kennisbasis over ‘onregelmatigheden’ binnen de toezichthouders zelf noch de wetenschap. Er is een disbalans tussen de aandacht voor traditionele misdaad en crimes of the powerful. Dromen over een 1-Overheid en vormen van integrale handhaving zijn op papier sterker dan in de praktijk. ‘Ik zal handhaven’ is ‘ik zou handhaven geworden’.  

De sociale wetenschapper Sutherland, die het begrip witteboordencriminaliteit in 1939 muntte, vond dat wij als samenleving te veel ‘naar beneden’ keken. Naar de meest zichtbare vormen van criminaliteit gepleegd door criminelen die passen in stereotiepe beelden van criminelen. Vandaar zijn pleidooi om ‘meer naar de boven te kijken’. Naar politici, bestuurders, toezichthouders, inspecties en ondernemers. Het Rekenkamer rapport maakt duidelijk dat dit wel degelijk mogelijk is. En dat wat we dan zien geen schoonheidsprijs verdient. De maatschappelijke schade van economische ‘onregelmatigheden’ en de kwaliteit van toezicht en handhaving moeten we als samenleving veel serieuzer nemen.

Zie ook:

Categorieën:opinie

Geef een reactie

Vul je gegevens in of klik op een icoon om in te loggen.

WordPress.com logo

Je reageert onder je WordPress.com account. Log uit /  Bijwerken )

Twitter-afbeelding

Je reageert onder je Twitter account. Log uit /  Bijwerken )

Facebook foto

Je reageert onder je Facebook account. Log uit /  Bijwerken )

Verbinden met %s