De kwaliteit van de kinderopvang is door het toezicht van de Gemeentelijke Gezondheidsdienst (GGD) en de handhaving door gemeenten de afgelopen jaren toegenomen. Maar het toezicht loopt achter in vergelijking met andere toezichthouders en is niet toekomstbestendig. De tekortkomingen zitten op alle fronten: knellende wetgeving, de versnipperde inrichting van het toezicht en de handhaving, de verschillende visies en gebrek aan doorzettingsmacht om vernieuwingen in het toezicht door te voeren. Dat is de uitkomst van een onderzoek van Andersson, Elffers en Felix (AEF), dat eind 2022 is gepubliceerd.
Het rapport is onderaan dit bericht te bekijken en te downloaden.
AEF heeft middels (groeps)gesprekken, data-analyse en een enquête een onderzoek uitgevoerd naar de kwaliteit van het toezicht op kinderopvang. Het accent was minder gericht op gastouders. Hieronder volgen negentien conclusies die AEF trekt, gevolgd door negen aanbevelingen.
- Gedetailleerde wetgeving biedt weinig ruimte aan toezicht en handhaving om af te stemmen op de situatie van een individuele kinderopvanghouder. In tegenstelling tot wat de minister van SZW in 2013 aankondigde is er vanaf het begin sprake van middelvoorschriften en dat is in de loop der tijd eerder meer dan minder geworden. Er is buiten het domein veiligheid en gezondheid voor inspecteurs weinig mogelijkheid om in de geest van de wet te handelen.
- De invloed van de financiële middelen op effectiviteit is niet goed vast te stellen. AEF constateert dit omdat veel te weinig gemeenten hebben gereageerd op de enquête die zij hebben uitgezet.
- Het risicomodel lijkt bij te dragen aan doeltreffendheid en doelmatigheid. Er worden inderdaad meer overtredingen geconstateerd bij kinderopvangen die “rood” scoren in de risico-analyse dan bedrijven die groen scoren. Maar rode kinderopvangen worden ook veel strenger gecontroleerd, hetgeen mogelijk verklaart dat er meer overtredingen worden geconstateerd. Het risicomodel is volgens AEF ook nog eens lastig in te vullen.
- Vervolgonderzoek is nodig om uitspraken te kunnen doen over de mate van pedagogische kennis en vaardigheden bij toezichthouders. Houders zijn kritischer over de kennis van toezichthouders dan de toezichthouders en gemeenten zelf.
- Het ontbreekt aan een gedeeld beeld van de missie voor toezicht. Uit de groepsgesprekken met toezichthouders bleken grote verschillen over de vraag of toezicht er is om regels te bewaken of om de kwaliteit van de kinderopvang te verhogen. De partijen zijn het op landelijk niveau, ondanks diverse overlegstructuren, niet eens over de verdeling van rollen en verantwoordelijkheden, wie op welk moment aan zet is om (de toepassing van) regels uit te leggen.
- Er is ruimte om de risicogerichtheid van het toezicht te vergroten:
• Het risicomodel wacht al geruime tijd (sinds 2018) op actualisatie;
• Er is beperkt sprake van risico-analyses;
• De verplichte 100% norm voor controles beperkt de ruimte voor risico-gerichtheid;
• Hetzelfde geldt voor de verplicht te toetsen elementen;
• Er is weinig wisselwerking tussen intern toezicht (door ouderscomissies van kinderopvangcentra) en de GGD’en.
Hierdoor acht AEF de kans reëel dat het toezicht nieuwe risico’s niet of te laat op het netvlies heeft, en er problemen aan het zicht van de toezichthouder kunnen ontsnappen. - Het toezicht is primair een momentopname. De GGD komt één keer per jaar langs. Volgens toezichthouders van de GGD is dat een probleem: “Het oordeel dat uit een inspectie volgt wordt voor een deel bepaald door toeval: is er een vaste PM’er die dag ziek of met vakantie, of is de sfeer in de groep anders dan gebruikelijk door een specifieke omstandigheid, dan kan dat leiden tot een oordeel dat een week later mogelijk heel anders had uitgepakt.” Dat probleem is volgens AEF overigens nooit geheel op te lossen. Door de jaarlijkse inspecties is er frequenter contact met de onder toezicht staanden dan op andere toezichtterreinen. Maar er is bijvoorbeeld geen contact met ouders die veel beter zicht hebben op trends en signalen.
- Het toezicht vervult primair de waarborgfunctie. De kwaliteit van de kinderopvang is gemiddeld hoog en neemt toe. De werkwijze “Streng aan de poort” helpt daarbij. Toezichthouders letten erg op basale en wettelijke eisen. Daardoor worden zaken bestraft die eigenlijk niets zeggen over de kwaliteit van de opvang.
Mede door de waarborggerichtheid is er weinig ruimte voor de stimulerende functie van toezicht. Gesprekken met houders gaan vooral over overtredingen en niet of nauwelijks over wat beter kan. De waarde die dat kan hebben wordt volgens AEF onvoldoende benut. Ook signaleert AEF dat er onduidelijk bestaat over de interpretatie van regelgeving. - Herstelaanbod draagt bij aan effectiviteit, maar wordt nog niet overal ingezet. In 90% van de gevallen waarin de GGD een herstelaanbod doet, leidt dit tot herstel van de geconstateerde tekortkoming. Gezien de ervaren effectiviteit valt het AEF op dat er GGD-regio’s zijn die dit instrument niet gebruiken. AEF wijdt dit aan lokale voorkeuren bij GGD’en en gemeenten.
- Informatievoorziening kan een belangrijk onderdeel zijn van effectief toezicht. Niet alle houders van (vooral kleinere) kinderopvangcentra zijn goed op de hoogte van alle regels. De houders zouden over regels en de interpretatie daarvan graag vaker in gesprek gaan met de GGD’en en hopen dan ook op adviezen hoe problemen op te lossen zijn. AEF adviseert om vooral met slechte nalevers het gesprek aan te gaan over bepaalde regels; preventief handhaven.
AEF concludeert dat het toezicht in enge zin regelmatig leidt tot opsporing van overtredingen en daarmee bijdraagt aan zicht op naleving en tekortkomingen. Dit geldt vooral voor kinderopvang en (nu nog) minder voor gastouders. De waarborgfunctie is goed op orde en de kwaliteit van de kinderopvang neemt toe. AEF meent dat feit dat inspecties onaangekondigd zijn daaraan bijdraagt. De stimulerende functie van toezicht kan beter, net als het risicogerichte karakter. Meer principle based toezicht kan bijdragen aan kwaliteit van kinderopvang. Er is geen conclusie te trekken over de doelmatigheid van het toezicht. - Met name kleinere gemeenten hebben last van beperkte capaciteit en kennis. Dat maakt dat er achterstanden kunnen ontstaan en er niet snel en effectief genoeg opgetreden wordt tegen overtredingen.
- Niet alle handhavingsadviezen worden opgevolgd door gemeenten. In 2020 gold dat voor 16% van de adviezen. Soms wijken gemeenten af om beleidsmatige redenen (bijvoorbeeld het openhouden van beschikbare opvang), maar ook wegens het voornoemde capaciteitsgebrek.
- De hoge naleving en lage recidive van houders duidt op effectieve handhaving. In 90% van de gevallen worden overtredingen direct hersteld. In slechts 8% is er sprake van recidive. Houders geven aan dat zij handhaving serieus nemen.
- Geen uitspraak over de effectiviteit van verschillende handhavingsinstrumenten. AEF kan op basis van data-analyse geen uitspraak doen over de effectiviteit van specifieke handhavingsmaatregelen (bv. de last onder dwangsom). Er springt er niet één specifiek in positieve of negatieve redenen uit.
AEF concludeert dat handhaving bijdraagt aan naleving van wet- en regelgeving. - De vormgeving van het stelsel werkt complexiteit en onduidelijkheid in de hand. Het beleggen van het toezicht op lokaal niveau en de strakke landelijke regelgeving levert spanning op. Partijen kijken teveel naar elkaar en er is sprake van rolverwarring. Dat ondermijnt de effectiviteit van het toezicht.
- De scheiding tussen toezicht en handhaving kent voor- en nadelen. De GGD voert het toezicht uit, de gemeenten handhaven. Het bevordert de onafhankelijkheid van het toezicht door de GGD’s. Het compliceert de effectiviteit omdat door het moeten schakelen tussen partijen de snelheid stokt. En op landelijk niveau ontbreekt een duidelijke visie.
- De variatie in toezicht en handhaving is voor een deel onwenselijk. Er zijn relatief grote verschillen tussen GGD’en veroorzaakt door omstandigheden op een locatie, persoonlijke ervaring en stijl van toezichthouders. Ook verschillen gemeenten en GGD’en onderling, bv inzake de omgang met risico-modellen (zoals bv de openbaarmaking van het risicoprofiel). Dat levert ook grote verschillen tussen regio’s op, bv zoals de inzet van het fenomeen herstelaanbod (zie 9).
- Strategische toezichtontwikkeling komt maar beperkt van de grond. Zeker in vergelijking met andere toezichtvelden. Dit komt door beperkingen daarvoor in het wettelijke kader, beperkt budget door de verplichte jaarlijkse controlefrequentie en de fragmentatie van het stelsel. En VNG en GGD GHOR hebben geen doorzettingsmacht om veranderingen af te dwingen. Daardoor innoveert het niet en wordt het toezicht steeds minder effectief.
- Het toezicht op de kinderopvang vervult nauwelijks een reflectieve functie. De terugkoppeling naar politiek en beleidsmakers is in vergelijking met andere toezichthouders beperkt. De Onderwijsinspectie houdt weliswaar tweedelijnstoezicht, maar staat in de praktijk ver van de praktijk. Nu de sector voor grote uitdagingen (vinden van arbeidskrachten) en veranderingen (96% financiering door de overheid) staat is dat wel dringend noodzakelijk. Er wordt bijvoorbeeld geen analyse gemaakt wat dat allemaal gaat betekent.
AEF beveelt het volgende aan:
- Verschuif het accent van rule-based naar principle-based toezicht. En werk missie-gedreven.
- Dat vraagt meer ruimte voor de toezichthouder om in gesprek te gaan met de houders en te handelen in de geest i.p.v. naar de letter van de wet.
- Aanpassingen in wet- en regelgeving zijn vereist en eisen aan kinderopvang moeten als doelvoorschriften worden geformuleerd. En wellicht moet daaraan toegevoegd worden de mogelijkheid voor het “comply or explain”-principe. Dit vraagt ook om meer vertrouwen in de onder toezichtstaanden. AEF durft niet te voorspellen of dat de effectiviteit zal vergroten.
- Onderzoek de mogelijkheden voor meer systeemgericht toezicht. De aanpak is nu klassiek, wat slechts momentopnames oplevert. Dat vereist wel dat de kwaliteitseisen worden geformuleerd. En er is volgens AEF een high trust benadering mogelijk. Voor toezichthouders betekent dit dat ze bij controles zich meer moeten richten op processen dan op naleving van wettelijke normen. Meer accent op het financiële beheer zou overigens ook meer deel moeten uitmaken van het toezicht.
- De risicogerichtheid van het toezicht moet worden doorontwikkeld. De toezichthouders moeten kunnen afwijken van de 100% norm voor jaarlijkse inspecties. De inzet richting flexibilisering van het toezicht moet versterkt worden. En de ontwikkelingen in de kinderopvang moeten meegenomen worden in de risico-gerichtheid van het toezicht.
- Stuur op meer informatievoorziening en preventieve handhaving. Organiseer meer bijeenkomsten voor houders om de dialoog met hen te versterken. Het verschaft de toezichthouder waardevolle inzichten en helpt de houders om regels beter te begrijpen en te voldoen aan de verwachtingen van de toezichthouders.
- Versterk de reflectieve functie van toezicht en strategische toezichtontwikkeling. Informeer politiek en bestuur beter over kansen en bedreigingen en benodigde verbeteringen. Daarnaast moet de strategisch toezichtontwikkeling verbeteren door investering in sectorale risico-analyses, thematische onderzoeken, innovatieve toezichtarrangementen en nieuwe aanpakken.
- Verken mogelijkheden om samenwerking en integratie tussen toezicht en handhaving te bevorderen. SZW moet in gesprek met gemeenten over welke capaciteit zij nodig hebben. Daarnaast moet er meer regionale samenwerking komen. En onderzocht moet worden of toezicht en handhaving niet meer geïntegreerd moeten worden. Een eerste stap zou kunnen zijn om de taken deels van gemeenten te delegeren aan de GGD’s.
- Stuur op meer uniformiteit in de uitvoering van toezicht en handhaving. Er zijn in de praktijk verschillen in de omgang met bv het zogenaamde herstelaanbod aan houders en in het handhavingsbeleid en de mate waarin ze inzetten op informatievoorziening richting de kinderopvanghouders, openbaarmaking van risicoprofielen en de uitleg van regels door de toezichthouders.
Categorieën:Geen categorie
ToezichTTafel 