Rapport Kwaliteitsborging bij de uitvoering van VTH-taken; evaluatie van het instrumentarium

Publicatiedatum: 18 oktober 2019
Beerenschot (Martine Tragter, Aletta van der Werff, André Oostdijk)
Opdrachtgever
65 pagina’s

Doel van dit onderzoek is om inzicht te verkrijgen in de doeltreffendheid van de regels over de uitvoering en handhaving van de basistaken en de wijze waarop zorg wordt gedragen voor een goede kwaliteit van de uitvoering en handhaving van plus-, basis- en achterblijvende taken. Met andere woorden, de scope van het onderzoek betreft de wettelijke instrumenten voor kwaliteitsborging.

  • Kwaliteitsregels voor de (milieu)taken uit het basistakenpakket die in gemeentelijke en provinciale verordeningen worden vastgesteld (artikel 5.4) en de zorgplicht voor de goede kwaliteit van uitvoering en handhaving van de overige Wabo-taken (artikel 5.5).
  • Procescriteria voor het doorlopen van de beleids- en uitvoeringscyclus.
  • Borging door horizontale verantwoording en interbestuurlijk toezicht.

De volgende vraagstelling stond hierbij centraal:

Is de kwaliteit van de uitvoering van taken op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH), waarvoor provincies en  gemeenten het bevoegd gezag zijn en de uitvoering deels bij een omgevingsdienst is belegd, van een dusdanige kwaliteit dat een veilige en gezonde leefomgeving in voldoende mate gewaarborgd is, zowel vanuit de wettelijke eisen als vanuit de opgaven waarvoor de uitvoering van VTH-taken de komende jaren zal worden gesteld en wat is nodig om de kwaliteit nog beter te borgen?

Conclusie 1
Het stelsel staat en heeft zich in de afgelopen jaren in een rustig tempo verder doorontwikkeld. De kwaliteit van uitvoering van de VTH-taken heeft daarmee verder aan kracht gewonnen. Dat is met nadruk een gemiddeld beeld. Er zijn nog steeds regio’s waar de samenwerking en daarmee de kwaliteit van de uitvoering aan kracht kan winnen. In andere regio’s is de samenwerking gemeengoed geworden. Tegelijkertijd wordt steeds duidelijker dat het stelsel niet aan alle verwachtingen kan voldoen. Er blijven weliswaar mogelijkheden voor optimalisatie maar in het stelsel is een aantal dilemma’s ingebakken. De keuzes die daarin gemaakt worden, worden door betrokkenen vanuit het eigen perspectief beoordeeld.

Conclusie 2
De kwaliteits- en procescriteria hebben een belangrijke rol gespeeld in de inrichting van het landsdekkend stelsel van 29 omgevingsdiensten, ingericht conform de kwaliteitscriteria en werkend langs de procescriteria. Daarmee is er zeker sprake van een harmonisatie in de uitvoering en een belangrijke kwaliteitsimpuls. Tegelijkertijd gaan achter de omgevingsdiensten honderden opdrachtgevers schuil. Landelijk opererende diensten ervaren daarmee nog steeds een grote mate van fragmentatie.
Ook in een aantal van de onderzochte cases komt dat sterk terug. Voor de beleids- en uitvoeringscyclus geldt dat deze is ingericht op decentraal niveau. Echter ook landelijk is sprake van een beleids- en uitvoeringscyclus, namelijk die van wet- en regelgeving – waarmee rijksbeleid wordt ingevuld- en decentrale uitvoering. Deze cyclus is niet stelselmatig belegd. Zo blijkt het inbrengen van nieuwe taken in het stelsel zeer lastig en is het niet vanzelfsprekend dat ervaringen uit de uitvoering worden teruggeleid naar wet- en regelgeving door een gebrek aan lerend vermogen in het stelsel.

Conclusie 3
Hoewel de kwaliteitscriteria een belangrijke basis in het stelsel hebben gelegd, door een robuuste basis te leggen voor deskundigheidsgebieden, constateren wij dat deskundigheid alleen niet volstaat. We constateren dat bij medewerkers van omgevingsdiensten competenties als bestuurlijke sensitiviteit en redeneren vanuit maatschappelijke opgaven onvoldoende aanwezig zijn. Deze competenties maken geen deel uit van de kwaliteitscriteria. Dat terwijl opdrachtgevers – mede in het licht van steeds complexere vraagstukken en trends en ontwikkelingen – hier wel behoefte aan hebben. Aan de andere kant geldt dat zij hiervoor niet altijd budget ter beschikking kunnen/willen stellen.
In aanvulling hierop constateren wij dat er geen mechanisme is ontwikkeld voor het systematisch leren van incidenten en het accommoderen van nieuwe ontwikkelingen. Uitzonderingen daargelaten hebben omgevingsdiensten hiervoor onvoldoende tijd en/of budget.

Conclusie 4
Omgevingsdiensten en de deelnemers in de gemeenschappelijke regeling ervaren een spanning tussen onafhankelijkheid en betrokkenheid. Wij zien die spanning niet.
Het gaat er juist om de balans tussen deze twee principes te bewaren. De kern ligt in het optimaliseren van de aansluiting tussen de beleids- en uitvoeringscyclus.

Conclusie 5
Wij zien een spanning tussen de collectieve uitvoering van VTH-taken versus de regelmatig individuele invulling van het opdrachtgever- en eigenaarschap van de omgevingsdiensten. Dit leidt in wisselende mate tot gefragmenteerde opdrachten aan de omgevingsdiensten en afwijkende verwachtingen van de dienstverlening van de diensten, benodigde budgetten etc. In de ene regio treedt dit fenomeen meer op dan in de andere, maar alle omgevingsdiensten hebben hiermee te maken.

Conclusie 6
In de basis dragen de kwaliteitsborgende instrumenten, die centraal stonden in dit onderzoek, bij aan de kwaliteit van uitvoering van de VTH-taken. Op basis van bovenstaande beschouwingen zien we ook ruimte voor optimalisaties:

  • De kwaliteitscriteria hebben bijgedragen aan een robuust stelsel waarbinnen een minimumniveau voor deskundigheidsgebieden geborgd is, in ieder geval voor de taken die omgevingsdiensten uitvoeren. Ook provincies voldoen aan de kwaliteitscriteria voor de taken die zij zelf uitvoeren Voor gemeenten geldt dat zij de zorgplicht verder geoperationaliseerd hebben.
  • Tegelijkertijd constateren we dat bij medewerkers van omgevingsdiensten competenties als bestuurlijke sensitiviteit en redeneren vanuit maatschappelijke opgaven ondervertegenwoordigd zijn. Deze competenties zijn ook bezien vanuit de complexe situaties en trends- en ontwikkelingen van essentieel belang voor kwaliteit van uitvoering. Optimalisatie van de kwaliteitscriteria is mogelijk door naast deskundigheidsgebieden competenties te introduceren.
  • Met het VTH-stelsel komen de beleids- en uitvoeringscyclus voor een deel bij verschillende organisaties te liggen. Voor de kwaliteit van uitvoering is het van belang dat deze cycli goed op elkaar ingrijpen. Dit wordt bemoeilijkt door een grote focus op efficiency in relatie tot kostenbesparing bij omgevingsdiensten en door gebrek aan sturing op collectief opdrachtgeverschap. Daar is ruimte voor optimalisatie.
  • Borging door horizontale verantwoording is weliswaar een gegeven maar blijft een zwakke plek in het stelsel. In geval van incidenten krijgt de uitvoering van de VTH-taken veel aandacht, maar structureel heeft dit dossier weinig prioriteit. Hoewel er diverse initiatieven zijn die hier verandering in moeten brengen, zal de horizontale verantwoording – zo is onze verwachting – een relatief zwak instrument blijven.
    Naast versteviging van horizontale verantwoording is er ruimte voor optimalisatie door alternatieve instrumenten voor kwaliteitsborging te ontwikkelen, zoals de recent geïntroduceerde collegiale toets.
  • Borging door interbestuurlijk toezicht is in ontwikkeling maar heeft de afgelopen twee jaar zeker aan kracht gewonnen. De opzet die een aantal provincies heeft gekozen, kan wellicht breed worden toegepast. Ook de verbinding die gelegd wordt met de coördinatierol (het bredere leren) zien wij als een positieve ontwikkeling. Datzelfde geldt voor de door de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) gekozen lijn. Een zwak punt daarentegen is de aandacht voor de regionale samenwerking in de omgevingsdienst. Die komt niet aan de orde.

Aanbevelingen

  • Grootschalige wijzigingen van het stelsel zijn niet aan de orde.
  • Richt een kennisinfrastructuur in op regionaal en nationaal niveau (zoals tbv zeer zorgwekkende stoffen, de energietransitie en circulaire economie).
  • Zorg voor een strategie om nieuwe taken optimaal in het stelsel te beleggen.
  • Onderzoek de mogelijkheden voor uniformering van bepaalde aspecten (zoals bv de mandaten van de omgevingsdiensten en de positionering van de milieu-boa’s).
  • Kijk kritisch naar de kwaliteitscriteria (zoals bestuurlijke sensitiviteit en advisering).
  • Optimaliseer de beleids- en uitvoeringscyclus (zoals onafhankelijkheid, mandaten, takenpaketten, opdrachtgeverschap, beleidscyclus).
  • Versterk de horizontale borging (door lerend vermogen te versterken, periodiek doorlichting door rekenkamers, kwaliteitsborging, collegiale toetsing).
  • Werk verder aan de versterking van het Interbestuurlijk Toezicht.
Kwaliteitsborging bij de uitvoering van VTH-taken; evaluatie van het instrumentarium – Berenschot – 18-10-2019Download

Zie ook: