Tag Archives: legitimiteit

Schaduwstandpunt toezicht naar Tweede Kamer

29 sep

De ToezichtTafel heeft een schaduwstandpunt over toezicht aan de Tweede Kamer gestuurd. Op dinsdag 30 september staat de kabinetsreactie over “Toezien op publieke belangen” op de agenda van de procedurevergadering van de commissie voor Wonen en Rijksdienst. Lees hier onze bijdrage aan de discussie:

Aan de commissie voor Wonen en Rijksdienst
Tweede Kamer der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA Den Haag
Via cie.wr@tweedekamer.nl

Den Haag, 29 september 2014

Betreft: kabinetsreactie op WRR-rapport “Toezien op publieke belangen”

Geachte leden van de vaste commissie voor Wonen en Rijksdienst,

Graag vragen wij uw aandacht voor het schaduwstandpunt van de ToezichtTafel over het WRR-rapport “Toezien op publieke belangen”. Wij hopen hiermee een bijdrage te leveren aan de discussie over de kabinetsreactie, die op 12 september aan de Tweede Kamer is aangeboden en die op 30 september is geagendeerd in de procedurevergadering van uw commissie.

In dit schaduwstandpunt benoemen wij een aantal aspecten die naar ons oordeel uw aandacht verdienen. Het kabinet acht, in tegenstelling tot de WRR, een “herijking” van de rijksvisie op toezicht niet nodig. Wij denken daar anders over. Toezicht is te belangrijk om aan toezichthouders over te laten. Daarom zou het goed  zijn een rondetafelgesprek te organiseren.

Wij gaan hierna in op enkele – dus niet alle – belangrijke aspecten:

  1. Herijking van visie op toezicht
  2. Eisen aan toezicht
  3. Positionering en onafhankelijkheid
  4. Financiering
  5. Verantwoording
  6. Regeldruk
  7. Voorstel: rondetafelgesprek

1. Herijking van visie op toezicht

Het kabinet acht het niet noodzakelijk de rijksvisie te herijken “gegeven de actualiteit” van de kaderstellende visie op toezicht uit 2005. Wij plaatsen daarbij enkele kanttekeningen:

  • We kunnen niet zeggen dat het sinds 2005 rustig is rond toezicht. Ook dit jaar niet. Er is ophef over de aankondiging van bedrijfsbezoeken door de Inspectie Leefomgeving en Transport. Het functioneren van de Nederlandse Zorgautoriteit lag onder vuur, net als het toezicht op voedselbereiding (paardenvleesaffaire). Eind oktober verschijnt het rapport van de parlementaire enquetecommissie over woningcorporaties, waarin ongetwijfeld ook noten over toezicht worden gekraakt. De Nationale ombudsman hekelde zeer onlangs het gebrek aan onafhankelijkheid van rijksinspecties.
  • Er zijn in het rijkstoezicht tal van verschillen die niet zomaar verklaarbaar zijn. Rijksinspecties als IGZ en NVWA vallen onder ministeriële verantwoordelijkheid, markttoezichthouders als AFM en ACM zijn zelfstandige bestuursorganen. Ook de rolopvatting verschilt: veel toezichthouders zien het als hun missie om niet louter regels te handhaven maar problemen op te lossen (en bijvoorbeeld veiligheid te vergroten), maar een toezichthouder als de ILT neemt juist afstand van deze benadering.
  • In het afgelopen decennium hebben ministeries en toezichthouders zelf een antwoord gezocht op de vraag wat goed toezicht is. Het Markttoezichthoudersberaad publiceerde eigen criteria voor goed markttoezicht; een beleidsreactie bleef uit. De Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO/OECD) publiceerde dit jaar principes voor toezicht; onduidelijk is of die geacht worden te gelden in Nederland.
  • Inspecties en markttoezichthouders komen geregeld in lastige posities; stevige bezuinigingen en hoge verwachtingen gaan hand in hand. Na een incident worden toezichthouders ter verantwoording geroepen en klinkt een pleidooi voor meer toezicht. Zie in dit verband ook de analyse door de Algemene Rekenkamer van de ontwikkelingen bij de Nederlandse Voedsel en Waren Autoriteit.

De WRR vindt dat de kaderstellende visies op toezicht (uit 2001 en 2005) “op strategisch niveau” herijking behoeven. Het kabinet laat deze kans lopen, waardoor een aantal vragen onbeantwoord blijft. Hoe past de huidige visie op toezicht binnen het bredere overheidsbeleid (zoals het algemeen wetgevingsbeleid, het programma Risico’s en verantwoordelijkheden, de Hervormingsagenda rijksdienst)? Wat zijn de criteria van goed toezicht? Hoe zijn verschillen te verklaren? Wat hebben we in het afgelopen decennium geleerd?

De eerste aanbeveling van de WRR “Herijk de kaderstellende rijksvisie op toezicht” verdient het om omarmd te worden!

2. Eisen aan toezicht

Wat verwachten we van toezichthouders? De politiek zou deze vraag niet alleen moeten stellen na – weer – een incident. Regering en parlement dienen zich uit te spreken over de eisen aan toezicht. Wat is in hun ogen de rol van toezichthouders bij het oplossen van maatschappelijke problemen? Zijn ze het eens met de toezichthouders zelf?

Onze suggestie hierbij is om de luiken te openen. Ook buiten Nederland wordt nagedacht over regels en toezicht. Het is interessant de Nederlandse praktijk te toetsen aan OESO-principes.

Dit jaar zijn Best Practice Principles vastgesteld over Regulatory Enforcement and Inspections:

  1. Evidence-based enforcement
  2. Selectivity
  3. Risk-focus and proportionality
  4. Responsive regulation
  5. Long-term vision
  6. Co-ordination and consolidation
  7. Transparent governance
  8. Information integration
  9. Clear and fair process
  10. Compliance promotion
  11. Professionalism

Eveneens dit jaar publiceerde de OESO Best Practice Principles for the Governance of Regulators, over:

  1. Role clarity
  2. Preventing undue influence and maintaining trust
  3. Decision making and governing body structure for independent regulators
  4. Accountability and transparency
  5. Engagement
  6. Funding
  7. Performance evaluation

Regering en parlement zouden zich moeten uitspreken over de vraag wat zij van toezichthouders verwachten, mede in het licht van internationaal gehanteerde principes.

3. Positionering en onafhankelijkheid

In de ogen van het kabinet is onafhankelijkheid niet alleen een kwestie van “organisatorische positionering”, maar vooral ook van opstelling en houding. Terecht. Hiermee is de vraag van positionering niet minder relevant.

In de Nederlandse praktijk zien we grote verschillen, bijvoorbeeld tussen markttoezichthouders (zelfstandige bestuursorganen) en rijksinspecties (onder ministeriële verantwoordelijkheid). Het kabinet zegt later te komen met een standpunt over de mogelijke verankering van de onafhankelijke positionering in een ministeriële regeling. Is een regeling op wetsniveau niet passender?

Een belangrijke vraag, onlangs verder aangevuurd door het debat over de NZa, is hoe beleid en toezicht zich tot elkaar hebben te verhouden, ook in de praktijk. Het kabinet belijdt onafhankelijkheid, maar bepleit ook een “samenspel” tussen beleid en toezicht, vanuit een “gezamenlijke verantwoordelijkheid”. En de WRR breekt een lans voor ‘reflectief’ toezicht; toezichthouders moeten feedback geven om beleid te agenderen, voor te bereiden en te evalueren.

Ook de verhouding tot het parlement dient in beeld te komen. Komen kritische signalen van rijksinspecties en markttoezichthouders  (ongekuist) bij de Tweede Kamer? En welke opstelling kiest de Tweede Kamer zelf? Moet het parlement iets willen zeggen over prioriteiten, methodiek en casuïstiek?

Het kabinet laat het “samenspel” van beleid en toezicht over aan departement en toezichthouder, maar het zou goed zijn een bredere visie te ontwikkelen op de positie van toezicht in het staatsbestel, ook op de vraag welke opstelling en welk gedrag daarbij horen (van alle betrokkenen).

4. Financiering

Wie betaalt de toezichthouder? Het kabinet publiceerde dit jaar de notitie “Maat houden 2014”. Die notitie houdt bijvoorbeeld voor mogelijk dat alle kosten worden doorberekend aan een sector, zoals nu wordt voorgesteld in het financiële toezicht (op nationaal en Europees niveau). Het kabinet voelt niet voor het voorstel van de WRR om te bezien of doorberekening van kosten van toezicht kan stimuleren tot meer verantwoordelijkheid van “ondertoezichtstaanden”.

Er zijn vragen. Bijvoorbeeld, hoe voorkomen we dat de wijze van financiering invloed kan hebben op beslissingen van de toezichthouder (en mogen boetes ten goede komen aan de toezichthouder zelf)? Willen en kunnen we ervoor zorgen dat goede naleving ook rendeert qua kosten van toezicht? Hoe werkt het profijtbeginsel in verschillende sectoren? Hoe waarborgen we dat toezichthouders niet grenzeloos groeien, zonder de betrokken sector impertinente invloed te geven? Kan de ene sector meebetalen aan het toezicht van de andere sector? Hoe verhoudt ons Nederlandse beleid zich tot internationale principes?

Juist nu nieuw – nationaal en Europees – beleid wordt gemaakt voor de financiering van toezicht, is aandacht nodig voor de beginselen die daaraan ten grondslag dienen te liggen.

5. Verantwoording

Bij het reflectieve toezicht hoort in de ogen van de WRR ook dat er “adequate publieke verantwoording van toezichthouders” is. En een “passende verantwoordingsrelatie met het parlement”.

Waarover dienen toezichthouders zich te verantwoorden? Moet de verantwoording, bijvoorbeeld over opbrengsten en kosten, niet worden versterkt?

Het kabinet reageert niet op de aanbeveling van de WRR over “rechtstreekse interactie tussen inspecties/autoriteiten en het parlement”. Onlangs heeft het kabinet wel erkend dat het parlement  zelfstandige bestuursorganen zonder toestemming van de betrokken bewindspersoon kan uitnodigen.

Juist nu het kabinet een “soepeler omgang” voorstaat tussen zbo’s en parlement, zou den regering en parlement moeten vaststellen hoe zij de publieke verantwoording van toezichthouders gestalte willen geven.

6. Regeldruk

Burgers en bedrijven ondervinden niet alleen profijt maar ook lasten van toezicht. Zij hebben daarover – legitieme – zorgen.

Nederland profileert zich in Europa als pleitbezorger van verbeteringen in regelgeving, Frans Timmermans wordt commissaris voor “Better Regulation”. De kabinetsreactie maakt gewag van ambities om administratieve lasten te verminderen en wijst op het programma “Risico’s en verantwoordelijkheden”, maar verbindt daaraan geen consequenties voor de visie op regelgeving en toezicht.

Juist nu zou het goed zijn als een krachtige visie wordt ontwikkeld, die recht doet aan de verschillende schakels in de keten rond regels en de handhaving daarvan.

7. Voorstel: rondetafelgesprek

“Toezien op publieke belangen” vraagt om reflectie, door politici, beleidsmakers en toezichthouders, maar ook door burgers, bedrijven en (andere) deskundigen. In het afgelopen jaar heeft het rapport van de WRR zich niet mogen verheugen in een overvloed aan reacties. We rollen van incident naar incident, maar we zien geen ontwikkeling in het beleid. Ten onrechte. Er is alle reden om aan de slag te gaan met aanbeveling 1 van de WRR: Herijk de rijksvisie op toezicht.

Bij deze herijking draait het niet alleen om het product (beleid) maar ook om het proces (debat). Het kabinet zou het initiatief moeten nemen deze discussie te faciliteren. En de Tweede Kamer zou er goed aan doen de uitwisseling van gedachten te stimuleren. Dit zou bijvoorbeeld kunnen door een rondetafelgesprek te organiseren. Wij van de ToezichtTafel zijn graag bereid onze bijdrage te leveren.

Hoogachtend,

Rob Velders
Paul van Dijk

Initiatiefnemers ToezichtTafel
http://www.toezichttafel.nl

Advertenties

Proefschrift Meike Bokhorst: toezichthouder moet ruimte bieden

4 jun

Open normen en doelregelgeving kunnen alleen tot minder regeldruk en meer draagvlak leiden als toezichthouders meer ruimte geven. Dit is een van de boodschappen in het proefschrift ‘Bronnen van legitimiteit‘ van Meike Bokhorst.

foto proefschrift meike bokhorstBokhorst promoveerde onlangs op “de zoektocht van de wetgever naar zeggenschap en gezag” en houdt daarbij ook een spiegel voor aan toezichthouders. Zij constateert dat open normen en doelregels worden gebruikt om regeldruk te verminderen, maar dat die in de praktijk juist leiden tot nadere voorschriften. “In plaats van vooraf te reguleren door middel van wetgeving laat de overheid de normstelling vrij, maar reguleert wel achteraf door middel van toezicht op het eindresultaat.” Er komen gedetailleerde toezichtkaders om naleving te bevorderen en vooral iedereen gelijk te behandelen.

“Inspecties zoals de IGZ en marktautoriteiten zoals de ACM hebben als taak op zich genomen om met het veld algemene regels nader in te vullen of zelf beleidsregels te ontwikkelen.”

Doelvoorschriften hebben alleen zin als de “geadresseerden” de gelegenheid krijgen om de norm zelf in te vullen. Zij zouden dan ook meer ruimte moeten krijgen maar ook meer ruimte moeten opeisen, vindt Bokhorst. Ze verwijst naar onderzoek waaruit blijkt dat organisaties niet erg geneigd om zelf open normen in te vullen:

“Ze stellen zich volgzaam en afhankelijk op, omdat ze denken dat d eoverheid bevoegd is tot het stellen van nadere regels, omdat de overheid over machtsmiddelen beschikt(zoals last onder dwangsom of publicatie op internet), omdat organisaties bang zijn voor reputatieschade bij problemen met de overheid of omdat ze uitgaan van de inhoudelijke deskundigheid en het gezag van de toezichthouder.”

Als alternatieve reguleringsstijlen zoals “coregulering” niet werken heeft dat niet alleen gevolgen voor de ervaren regeldruk, maar ook voor de legitimiteit, voor de acceptatie van normen. Regels kunnen aanvaard worden omdat ze democratisch zijn vastgesteld, maar er zijn ook andere manieren om tot draagvlak te komen. Bijvoorbeeld door groepen zelf te laten meewerken aan de normen. Of door gezaghebbende politieke, religieuze of maatschappelijke leiders in te zetten.

Het is een kwestie van wetgevingsbeleid hoe alternatieve stijlen van regulering worden gebruikt. Bokhorsts eerste stelling stemt niet optimistisch: “Anno 2014 is het Nederlandse wetgevingsbeleid op sterven na dood.”. Ook het politieke debat vindt ze teleurstellend:

“Er is alleen nog een kwantitatief debat over de lasten en de druk die regels veroorzaken en er is niet of nauwelijks een meer fundamentele discussie over het type normstelling dat we wel legitiem vinden.”

Het wetgevingsbeleid zou niet alleen oog moeten hebben voor de kwaliteit van wetten en de “effectiviteit van publieke doelrealisatie”, maar ook voor “de legitimiteit van de gekozen maatschappelijke verantwoordelijkheidsverdeling”, aldus de wetenschappelijk medewerker van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Als de wetgever maatschappelijke organisaties inzet bij het stellen van normen, kunnen ook “legitimiteitseisen” worden gesteld, bijvoorbeeld over de medezeggenschap.

Ministeries zijn voor draagvlak niet volledig afhankelijk van vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties. Zij kunnen ook rechtstreeks in contact treden met betrokkenen, bijvoorbeeld door het organiseren van focusgroepen of openbare hoorzittingen. Ook internetconsultaties kunnen een bredere groep van belanghebbenden bereiken.

Lees hier het persbericht van de Universiteit van Tilburg: Nederlandse wetgever zaait zeggenschap maar oogst nieuwe legitimiteitsproblemen

Paul van Dijk

Reactie: Markttoezichthouders hebben missiewerk te doen

16 okt

“ACM opereert buiten wet, kopte het Financieele Dagblad op woensdag 16 oktober. Mededingingsadvocaten zijn bang dat de Autoriteit Consument & Markt ook optreedt tegen gedrag dat niet verboden is. De kritiek toont dat markttoezichthouders nog missiewerk te doen hebben, om draagvlak te verwerven voor hun aanpak.

IMG_0818Het markttoezicht heeft in de afgelopen jaren een stevige “missiegedreven” doctrine ontwikkeld. Het besef is gegroeid dat de maatschappij niet alleen wil dat overtredingen worden bestraft, maar vooral dat problemen worden opgelost – of beter nog: voorkomen. Toezichthouders kunnen zich niet zomaar verschuilen achter het ontbreken van wettelijke bevoegdheden. Zij besteden niet alleen aandacht aan illegaal maar ook aan (ander) schadelijk gedrag. En zij maken niet alleen gebruik van wettelijke instrumenten maar gaan ook in gesprek met ondernemingen.

Het Markttoezichthoudersberaad schrijft in de “Criteria voor goed toezicht” dat toezicht

“meer omvat dan slechts de strikte toepassing van bevoegdheden bij het uitvoeren en handhaven van bepaalde wetten en regels”.

Om er in een voetnoot aan toe te voegen:

“Dit laat uiteraard onverlet dat missiegedreven toezicht wordt uitgevoerd binnen de geldende wettelijke bepalingen.”

De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid pleitte onlangs voor “reflectief” toezicht:

“Een reflectieve toezichthouder signaleert en agendeert dus ook legaal, maar scha- delijk gedrag. Bovendien kan hij de aandacht vestigen op voorbeelden en good practices en zo een positief stimulerende rol vervullen.”

Kritiek

De missiegedreven doctrine heeft school gemaakt in het markttoezicht, maar is daarbuiten nog niet algemeen aanvaard. Er is kritiek aan het adres van niet alleen de ACM maar ook de AFM. Gaan de toezichthouders niet hun boekje te buiten? Zeker voor een juridische one trick pony is de situatie helder: wat niet in de wet staat, bestaat niet, of mag niet bestaan.

Er is discussie over de  legitimiteit van bijdragen aan het publieke debat, maar ook van ander optreden “buiten de wet”. Hoewel deze kritiek niet altijd begrip verraadt voor de maatschappelijke rationaliteit van toezicht, kunnen markttoezichthouders het zich niet veroorloven om hun schouders op te halen. In elk geval is het niet handig de suggestie te wekken dat de wet er niet zoveel toe doet.

Het gaat niet alleen om woorden; de zorgen in de advocatuur en in het bedrijfsleven zijn niet geheel onbegrijpelijk. Advocaat Jolling de Pree gaat in het FD in op het voorbeeld van informele kennismakingsgesprekken, waarin ook de dreiging van vervolgonderzoeken aan de orde kan komen:

“Bestuurders zitten tegenover een autoriteit die hoge boetes op kan leggen. Ook aan bestuurders zelf. Bedrijven zijn dan al snel geneigd om hun gedrag aan te passen als ze zo een langdurig onderzoek kunnen voorkomen. Maar dan is helemaal niet duidelijk of er echt sprake is van een probleem.”

Volgens de krant benadrukt ACM-voorzitter Fonteijn dat zo’n gesprek niet in een intimiderende setting plaatsvindt.

“En een bestuurder kan altijd thuisblijven.”

Empathie

Markttoezichthouders doen er verstandig aan enige empathie te tonen voor de zorgen van advocaten, bedrijven en burgers. Het is duidelijk dat tenminste een toelichting op de gekozen aanpak noodzakelijk is. En we moeten zelfs voor mogelijk houden dat de praktijk hier en daar aanpassing behoeft.

Een toezichthouder heeft meer legitieme mogelijkheden dan een legalist in de wet kan vinden. Toch zijn er ook grenzen aan de inzet van instrumenten.  Ronald Gerritse, de onlangs overleden AFM-voorzitter,  waarschuwde in een speech voor detournement de pouvoir:

“Een toezichthouder kan verder gaan dan handhaving van de wet alleen, als schadelijk gedrag daar aanleiding toe geeft en onder de voorwaarde dat hij zijn gezag of zijn bevoegdheden niet misbruikt. En hij kan terug naar de wetgever als de wet te weinig mogelijkheden biedt om schadelijk gedrag daadwerkelijk te beperken.”

Markttoezichthouders kunnen de legitimiteit van hun optreden versterken door hierover het gesprek aan te gaan. Over de algemene doctrine die zij hebben gekozen, maar ook over casuïstiek waarin zij deze aanpak toepassen. Als een markttoezichthouder een probleem wil aanpakken zonder (al) een overtreding te vermoeden, is een extra investering nodig om draagvlak voor het optreden te verwerven. Ook kunnen autoriteiten duidelijk(er) maken wat de (rechts)positie is van bedrijven en burgers, bijvoorbeeld in “informele” gesprekken.

Markttoezichthouders hebben veel geïnvesteerd in het ontwikkelen van een aanpak, meer dan in het verwerven van draagvlak voor deze werkwijze. De kritiek van advocaten, hoe gemakzuchtig soms ook, is een signaal dat er ruimte is voor verbetering. Het markttoezicht heeft nog missiewerk te doen.

Paul van Dijk

Paul van Dijk is adviseur op het gebied van regulering, toezicht en communicatie. Hij was eerder werkzaam bij NMa en AFM.

Discussie

Aan de ToezichtTafel bieden we ruimte voor discussie over toezicht, ook over de aanpak van (markt)toezicht. Hoe kijkt u aan tegen de aanpak van markttoezichthouders? Wat denkt u van de kritiek van de mededingingsadvocaten? Hoe zou het markttoezicht hierop moeten reageren?


%d bloggers liken dit: