Tag Archives: regulation

Toezicht als investeren in vernieuwing

22 jun

Niet alleen ondernemingen maar ook markttoezichthouders hebben een nieuw business model nodig. Zij moeten investeren in verandering, de zittende macht uitdagen en ruimte maken voor nieuwe toetreders. Dit zei innovatie-expert Charles Leadbeater tijdens de conferentie “Innovation in Oversight / Oversight and Innovation“.

foto-17

Innovatie-expert Charles Leadbeater laat zich ook inspireren door Johan Cruyff

Met de conferentie vierde de Autoriteit Consument & Markt op 20 juni het 1-jarig bestaan. Het katoenen jubileum werd luister bijgezet met de opening door koningin Máxima. Op de agenda stond de vernieuwing van toezicht, inclusief de vraag hoe toezichthouders moeten omgaan met innovatie.

Undersight

Ben je de brandweerwagen of de rookmelder, was de keuze die Leadbeater aan zijn gehoor voorlegde. In zijn ogen is niet alleen “oversight” maar ook “undersight” nodig. Innovatie zit vaak in een klein hoekje. En dus moet een toezichthouder als de ACM op zoek naar de vernieuwers: “Get down to find them!”

Frustraties

Leadbeater pleitte voor “Regulation als public leaderschip”. Markttoezichthouders zouden de spirit van veranderaars binnen moeten halen. Hij wees er ook op dat verandering vaak daar begint waar consumenten gefrustreerd raken. En dus moeten toezichthouders frustraties stimuleren en consumenten mobiliseren.

Koningin Máxima had toen al een lans gebroken voor de versterking van de vraagkant van de markt: ‘Consumer empowerment’ is a necessary condition for well-functioning markets. For the full promise of financial inclusion to be realized, consumers need financial capability and protection.”

Dynamiek

De digitale transformatie maakt een nieuwe aanpak in regulering noodzakelijk, stelde Annet Aris, verbonden aan INSEAD. “Kun je toezicht houden op een bewegend doel“, was een dag later de titel van haar column in het Financieele Dagblad.

Moeten er bijvoorbeeld geen transatlatische regels komen? En kunnen we nog wel enkele jaren vooruit reguleren? Moet regulering nog steeds gericht worden op producten en diensten, of steeds meer op data?

Nudging

Eenvoud en gemak, dat is de richting waarin regulering zich moet ontwikkelen volgens Cass Sunstein, schrijver van de boeken “Nudge” en “Simpler”. Keuzes van mensen kunnen beïnvloed worden zonder ge- en verboden. Daartoe moet informatie bijvoorbeeld wel gemakkelijk vergelijkbaar zijn.

Sunstein was niet verrast door de mededeling dat in Nederland ook kritische geluiden klinken over nudging. Volgens de voormalig adviseur van president Obama dreigt deze ethische discussie nog wel eens “lost in abstraction” te raken. In de praktijk valt het reuze mee met het doembeeld van een Nanny State. Bij nudging mag geen sprake zijn van manipulatie; mensen behouden het recht zelf hun gedrag te kiezen. Sunsteins antwoord op de zorgen luidt: “volledige transparantie en democratische verantwoording”.

Maatregelen

Toezichthouders worden niet afgerekend op “nudging” maar op het aantal harde maatregelen zij hebben genomen, nuanceerde Sunsteins landgenoot Bill Kovacic. Volgens de voormalig voorzitter van de Federal Trade Commission moet de ACM zich vooral richten op marktfalen en zelf geen winnaars of verliezers in de markt aanwijzen.

Kovacic toonde zich positief over de fusie van drie toezichthouders tot ACM, maar noemde de combinatie van taken ook een “gok”, waarvan de bestemming onzeker is: “Synergie gaat niet vanzelf.” Ook het markttoezicht moet durven te experimenteren, evaluaties kunnen weer leiden tot nieuwe aanpassingen. “Innovatie is alleen mogelijk als we risico’s nemen.”

 

Advertenties

Proefschrift Meike Bokhorst: toezichthouder moet ruimte bieden

4 jun

Open normen en doelregelgeving kunnen alleen tot minder regeldruk en meer draagvlak leiden als toezichthouders meer ruimte geven. Dit is een van de boodschappen in het proefschrift ‘Bronnen van legitimiteit‘ van Meike Bokhorst.

foto proefschrift meike bokhorstBokhorst promoveerde onlangs op “de zoektocht van de wetgever naar zeggenschap en gezag” en houdt daarbij ook een spiegel voor aan toezichthouders. Zij constateert dat open normen en doelregels worden gebruikt om regeldruk te verminderen, maar dat die in de praktijk juist leiden tot nadere voorschriften. “In plaats van vooraf te reguleren door middel van wetgeving laat de overheid de normstelling vrij, maar reguleert wel achteraf door middel van toezicht op het eindresultaat.” Er komen gedetailleerde toezichtkaders om naleving te bevorderen en vooral iedereen gelijk te behandelen.

“Inspecties zoals de IGZ en marktautoriteiten zoals de ACM hebben als taak op zich genomen om met het veld algemene regels nader in te vullen of zelf beleidsregels te ontwikkelen.”

Doelvoorschriften hebben alleen zin als de “geadresseerden” de gelegenheid krijgen om de norm zelf in te vullen. Zij zouden dan ook meer ruimte moeten krijgen maar ook meer ruimte moeten opeisen, vindt Bokhorst. Ze verwijst naar onderzoek waaruit blijkt dat organisaties niet erg geneigd om zelf open normen in te vullen:

“Ze stellen zich volgzaam en afhankelijk op, omdat ze denken dat d eoverheid bevoegd is tot het stellen van nadere regels, omdat de overheid over machtsmiddelen beschikt(zoals last onder dwangsom of publicatie op internet), omdat organisaties bang zijn voor reputatieschade bij problemen met de overheid of omdat ze uitgaan van de inhoudelijke deskundigheid en het gezag van de toezichthouder.”

Als alternatieve reguleringsstijlen zoals “coregulering” niet werken heeft dat niet alleen gevolgen voor de ervaren regeldruk, maar ook voor de legitimiteit, voor de acceptatie van normen. Regels kunnen aanvaard worden omdat ze democratisch zijn vastgesteld, maar er zijn ook andere manieren om tot draagvlak te komen. Bijvoorbeeld door groepen zelf te laten meewerken aan de normen. Of door gezaghebbende politieke, religieuze of maatschappelijke leiders in te zetten.

Het is een kwestie van wetgevingsbeleid hoe alternatieve stijlen van regulering worden gebruikt. Bokhorsts eerste stelling stemt niet optimistisch: “Anno 2014 is het Nederlandse wetgevingsbeleid op sterven na dood.”. Ook het politieke debat vindt ze teleurstellend:

“Er is alleen nog een kwantitatief debat over de lasten en de druk die regels veroorzaken en er is niet of nauwelijks een meer fundamentele discussie over het type normstelling dat we wel legitiem vinden.”

Het wetgevingsbeleid zou niet alleen oog moeten hebben voor de kwaliteit van wetten en de “effectiviteit van publieke doelrealisatie”, maar ook voor “de legitimiteit van de gekozen maatschappelijke verantwoordelijkheidsverdeling”, aldus de wetenschappelijk medewerker van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Als de wetgever maatschappelijke organisaties inzet bij het stellen van normen, kunnen ook “legitimiteitseisen” worden gesteld, bijvoorbeeld over de medezeggenschap.

Ministeries zijn voor draagvlak niet volledig afhankelijk van vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties. Zij kunnen ook rechtstreeks in contact treden met betrokkenen, bijvoorbeeld door het organiseren van focusgroepen of openbare hoorzittingen. Ook internetconsultaties kunnen een bredere groep van belanghebbenden bereiken.

Lees hier het persbericht van de Universiteit van Tilburg: Nederlandse wetgever zaait zeggenschap maar oogst nieuwe legitimiteitsproblemen

Paul van Dijk

“Toezichthouder moet zowel flexibel als voorspelbaar zijn”

19 dec

Een toezichthouder moet zowel flexibel als voorspelbaar zijn. Dit zei Florentin Blanc tijdens een seminar over “Executive discretion and regulatory decision making” in Den Haag. De adviseur van de Wereldbank bepleit dat toezichthouders guidance en advies geven. Ook dienen zij te werken aan hun eigen professionaliteit, zodat zij op een goede manier omgaan met de ruimte die de wet biedt.

Tijdens het internationale seminar (op 5 december, in de Academie voor Wetgeving) werd nauwelijks betwist dat een toezichthouder enige discretionaire ruimte heeft en moet hebben.

Academie voor wetgeving

Donald Macrae, consultant op het gebied van regulering:

“Ik geloof niet dat elke regel in alle omstandigheden moet worden nageleefd en gehandhaafd.”

Graham Russell, die leiding geeft aan het Better Regulation Delivery Office in het Verenigd Koninkrijk:

“Met wetgeving bevriezen we de wereld even, maar het is maar een momentopname.” 

En de Brusselse econome Sandra Rousseau:

“Het is vaak onmogelijk om de optimale handhavingsstrategie tevoren vast te stellen. Flexibiliteit is nodig.”

Idée fixe

Het scherpe onderscheid tussen het maken en het toepassen van regels is een ‘idée fixe’, aldus professor Annetje Ottow, voormalig collegelid bij toezichthouder OPTA en nu non-executive director bij de Competition and Markets Authority in het Verenigd Koninkrijk. Zij bepleitte een “creatieve’ benadering: “De vraag is: hoe gebruikt de toezichthouder de ruimte die de wet geeft?” Daarbij zou vertrouwd moeten worden op de expertise van de toezichthouder.

“Een glijdende schaal” en “een dynamisch fenomeen. Deze kwalificaties gaf de Groningse hoogleraar Herman Broring. Een wet moet voldoende precies zijn maar dit lex certa-beginsel blijkt nogal flexibel.

Uit het Engelse woord “regulator” blijkt al dat er ook bij de toepassing van wetgeving nog wat te regelen valt. Maar ook in Angelsaksische landen is niet onomstreden hoeveel ruimte een toezichthouder moet krijgen en vooral hoe die moet worden gebruikt. Graham Russell:

“Good regulation is choosing the right methods to move from risks to outcomes.”

Aanspreekbaar
In de ogen van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid is het noodzakelijk dat een toezichthouder voorbij de letter van de wet kijkt, maar moet hij daarop wel aanspreekbaar zijn. WRR-voorzitter Andre Knottnerus:

“No discretion without accountability.”

Volgens de Litouwse onderzoekster Eglé Mauricé moeten toezichthouders niet alleen juridische argumenten gebruiken, maar ook verwijzen naar normen en waarden. Zo kunnen ze hun legitimiteit en effectiviteit versterken.

Inspecteurs kunnen geholpen worden bij het gebruik van hun discretionaire bevoegdheden. Checklists kunnen voorkomen dat handhavers misbruik maken van de discretionaire ruimte, aldus Florentin Blanc. Wendy McVeigh van de Health and Safety Executive wees op tools als Regulator’s Development Needs Analysis Tool (RDNA) en Enforcement Management Model (EMM).

Balans
Verwacht van een toezichthouder niet dat hij zelf de juiste balans vindt, was de boodschap van Ira Helsloot. De hoogleraar Besturen van veiligheid noemde een aantal omstandigheden die daaraan in de weg staan: het is gemakkelijk om andermans geld uit te geven, adviseurs zijn single-minded, professionals willen zich professionaliseren en organisaties zijn meer geinteresseerd in hun eigen onafhankelijkheid dan in samenwerking.

Helsloot vertrouwt liever op de krachten van de markt. Als voorbeeld noemde hij de veiligheidscultuur in de luchtvaart, met veel regels maar weinig toezicht. “Passagiers willen niet vliegen met gevaarlijke maatschappijen.”

Theodor Kockelkoren, waarnemend voorzitter van de Autoriteit Financiële Markten, toonde zich sceptisch over de werking van de markt.

“Mensen zijn minder rationeel dan gedacht. Ik ben ervoor dat iedereen eigen keuzes mag maken, maar dat wordt anders als het systeem instort.”

Moeilijk
Het is voor een toezichthouder moeilijk om selectief en proportioneel om te gaan met veiligheidsrisico’s, constateerde Jan van Tol, programmaleider Risico’s en verantwoordelijkheden bij het ministerie van BZK. Het belang van veiligheid is al snel zo overheersend dat de voor- en nadelen van ingrijpen niet werkelijk meer worden afgewogen.

“Meer vrijheid voor de toezichthouder leidt niet automatisch tot het vermijden van de risico-regel-reflex. Uiteindelijk is de vraag: Welke rol wil of moet een toezichthouder spelen?”

Reageren?

Dat kan hier!

%d bloggers liken dit: