Tag Archives: wet

Proefschrift Meike Bokhorst: toezichthouder moet ruimte bieden

4 jun

Open normen en doelregelgeving kunnen alleen tot minder regeldruk en meer draagvlak leiden als toezichthouders meer ruimte geven. Dit is een van de boodschappen in het proefschrift ‘Bronnen van legitimiteit‘ van Meike Bokhorst.

foto proefschrift meike bokhorstBokhorst promoveerde onlangs op “de zoektocht van de wetgever naar zeggenschap en gezag” en houdt daarbij ook een spiegel voor aan toezichthouders. Zij constateert dat open normen en doelregels worden gebruikt om regeldruk te verminderen, maar dat die in de praktijk juist leiden tot nadere voorschriften. “In plaats van vooraf te reguleren door middel van wetgeving laat de overheid de normstelling vrij, maar reguleert wel achteraf door middel van toezicht op het eindresultaat.” Er komen gedetailleerde toezichtkaders om naleving te bevorderen en vooral iedereen gelijk te behandelen.

“Inspecties zoals de IGZ en marktautoriteiten zoals de ACM hebben als taak op zich genomen om met het veld algemene regels nader in te vullen of zelf beleidsregels te ontwikkelen.”

Doelvoorschriften hebben alleen zin als de “geadresseerden” de gelegenheid krijgen om de norm zelf in te vullen. Zij zouden dan ook meer ruimte moeten krijgen maar ook meer ruimte moeten opeisen, vindt Bokhorst. Ze verwijst naar onderzoek waaruit blijkt dat organisaties niet erg geneigd om zelf open normen in te vullen:

“Ze stellen zich volgzaam en afhankelijk op, omdat ze denken dat d eoverheid bevoegd is tot het stellen van nadere regels, omdat de overheid over machtsmiddelen beschikt(zoals last onder dwangsom of publicatie op internet), omdat organisaties bang zijn voor reputatieschade bij problemen met de overheid of omdat ze uitgaan van de inhoudelijke deskundigheid en het gezag van de toezichthouder.”

Als alternatieve reguleringsstijlen zoals “coregulering” niet werken heeft dat niet alleen gevolgen voor de ervaren regeldruk, maar ook voor de legitimiteit, voor de acceptatie van normen. Regels kunnen aanvaard worden omdat ze democratisch zijn vastgesteld, maar er zijn ook andere manieren om tot draagvlak te komen. Bijvoorbeeld door groepen zelf te laten meewerken aan de normen. Of door gezaghebbende politieke, religieuze of maatschappelijke leiders in te zetten.

Het is een kwestie van wetgevingsbeleid hoe alternatieve stijlen van regulering worden gebruikt. Bokhorsts eerste stelling stemt niet optimistisch: “Anno 2014 is het Nederlandse wetgevingsbeleid op sterven na dood.”. Ook het politieke debat vindt ze teleurstellend:

“Er is alleen nog een kwantitatief debat over de lasten en de druk die regels veroorzaken en er is niet of nauwelijks een meer fundamentele discussie over het type normstelling dat we wel legitiem vinden.”

Het wetgevingsbeleid zou niet alleen oog moeten hebben voor de kwaliteit van wetten en de “effectiviteit van publieke doelrealisatie”, maar ook voor “de legitimiteit van de gekozen maatschappelijke verantwoordelijkheidsverdeling”, aldus de wetenschappelijk medewerker van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Als de wetgever maatschappelijke organisaties inzet bij het stellen van normen, kunnen ook “legitimiteitseisen” worden gesteld, bijvoorbeeld over de medezeggenschap.

Ministeries zijn voor draagvlak niet volledig afhankelijk van vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties. Zij kunnen ook rechtstreeks in contact treden met betrokkenen, bijvoorbeeld door het organiseren van focusgroepen of openbare hoorzittingen. Ook internetconsultaties kunnen een bredere groep van belanghebbenden bereiken.

Lees hier het persbericht van de Universiteit van Tilburg: Nederlandse wetgever zaait zeggenschap maar oogst nieuwe legitimiteitsproblemen

Paul van Dijk

Advertenties

Kabinet: meer ruimte voor doorberekening handhavingskosten

31 mei

Het kabinet ziet meer mogelijkheden om bedrijven en burgers te laten betalen voor handhaving. Dit blijkt uit het rapport Maat houden 2014, een “rijksbreed kader” voor de doorberekening van kosten van toezicht en handhaving.

Schermafbeelding 2014-06-02 om 10.25.29Het algemene uitgangspunt blijft dat handhaving van wet- en regelgeving in beginsel uit de algemene middelen moet worden gefinancierd. Er zijn uitzonderingen mogelijk, bijvoorbeeld als individuen of groepen profijt hebben van toezicht en handhaving (profijtbeginsel). Volgens het kabinet is er “systeemprofijt” als handhavingsactiviteiten nodig zijn voor het vertrouwen in de kwaliteit van producten of dienstverlening in een sector. De rekening kan ook worden neergelegd bij degenen die de overheid noodzaken tot meer dan regulier toezicht (‘veroorzaker betaalt’-beginsel).

Het rapport Maat houden 2014 vervangt de uitgangspunten van het kabinetsstandpunt “Maat houden” uit 1996. Een ambtelijke werkgroep hield die uitgangspunten tegen het licht en constateert bijvoorbeeld dat het doorberekenen van kosten van repressieve handhaving destijds als onwenselijk werd beschouwd. Nu wordt er meer ruimte gezien om burgers en bedrijven aan te slaan voor deze activiteiten, die worden verricht na een redelijk vermoeden van een overtreding en die bijvoorbeeld leiden tot een proces-verbaal of een boete.

Het rapport zegt niet precies wanneer kosten wel en niet kunnen worden doorberekend. En als het kan, hoeft het niet per se. De wetgever zou wel telkens moeten motiveren waarom welke keuze wordt gemaakt.

Niet alle activiteiten komen in aanmerking voor doorberekening, volgens de werkgroep. Er moet voldoende verband zijn met  de wettelijke handhavingsactiviteiten. Dat verband is volgens het rapport “niet zonder meer evident” bij marktanalyses en adviezen voor de minister.

Als gekozen wordt voor doorberekening, gelden bijzondere eisen. Zo moet dan volgens de werkgroep worden bekeken of waarborgen nodig zijn “om een ongebreidelde groei van de begroting van de toezichthouder te voorkomen”.

Reactie: Markttoezichthouders hebben missiewerk te doen

16 okt

“ACM opereert buiten wet, kopte het Financieele Dagblad op woensdag 16 oktober. Mededingingsadvocaten zijn bang dat de Autoriteit Consument & Markt ook optreedt tegen gedrag dat niet verboden is. De kritiek toont dat markttoezichthouders nog missiewerk te doen hebben, om draagvlak te verwerven voor hun aanpak.

IMG_0818Het markttoezicht heeft in de afgelopen jaren een stevige “missiegedreven” doctrine ontwikkeld. Het besef is gegroeid dat de maatschappij niet alleen wil dat overtredingen worden bestraft, maar vooral dat problemen worden opgelost – of beter nog: voorkomen. Toezichthouders kunnen zich niet zomaar verschuilen achter het ontbreken van wettelijke bevoegdheden. Zij besteden niet alleen aandacht aan illegaal maar ook aan (ander) schadelijk gedrag. En zij maken niet alleen gebruik van wettelijke instrumenten maar gaan ook in gesprek met ondernemingen.

Het Markttoezichthoudersberaad schrijft in de “Criteria voor goed toezicht” dat toezicht

“meer omvat dan slechts de strikte toepassing van bevoegdheden bij het uitvoeren en handhaven van bepaalde wetten en regels”.

Om er in een voetnoot aan toe te voegen:

“Dit laat uiteraard onverlet dat missiegedreven toezicht wordt uitgevoerd binnen de geldende wettelijke bepalingen.”

De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid pleitte onlangs voor “reflectief” toezicht:

“Een reflectieve toezichthouder signaleert en agendeert dus ook legaal, maar scha- delijk gedrag. Bovendien kan hij de aandacht vestigen op voorbeelden en good practices en zo een positief stimulerende rol vervullen.”

Kritiek

De missiegedreven doctrine heeft school gemaakt in het markttoezicht, maar is daarbuiten nog niet algemeen aanvaard. Er is kritiek aan het adres van niet alleen de ACM maar ook de AFM. Gaan de toezichthouders niet hun boekje te buiten? Zeker voor een juridische one trick pony is de situatie helder: wat niet in de wet staat, bestaat niet, of mag niet bestaan.

Er is discussie over de  legitimiteit van bijdragen aan het publieke debat, maar ook van ander optreden “buiten de wet”. Hoewel deze kritiek niet altijd begrip verraadt voor de maatschappelijke rationaliteit van toezicht, kunnen markttoezichthouders het zich niet veroorloven om hun schouders op te halen. In elk geval is het niet handig de suggestie te wekken dat de wet er niet zoveel toe doet.

Het gaat niet alleen om woorden; de zorgen in de advocatuur en in het bedrijfsleven zijn niet geheel onbegrijpelijk. Advocaat Jolling de Pree gaat in het FD in op het voorbeeld van informele kennismakingsgesprekken, waarin ook de dreiging van vervolgonderzoeken aan de orde kan komen:

“Bestuurders zitten tegenover een autoriteit die hoge boetes op kan leggen. Ook aan bestuurders zelf. Bedrijven zijn dan al snel geneigd om hun gedrag aan te passen als ze zo een langdurig onderzoek kunnen voorkomen. Maar dan is helemaal niet duidelijk of er echt sprake is van een probleem.”

Volgens de krant benadrukt ACM-voorzitter Fonteijn dat zo’n gesprek niet in een intimiderende setting plaatsvindt.

“En een bestuurder kan altijd thuisblijven.”

Empathie

Markttoezichthouders doen er verstandig aan enige empathie te tonen voor de zorgen van advocaten, bedrijven en burgers. Het is duidelijk dat tenminste een toelichting op de gekozen aanpak noodzakelijk is. En we moeten zelfs voor mogelijk houden dat de praktijk hier en daar aanpassing behoeft.

Een toezichthouder heeft meer legitieme mogelijkheden dan een legalist in de wet kan vinden. Toch zijn er ook grenzen aan de inzet van instrumenten.  Ronald Gerritse, de onlangs overleden AFM-voorzitter,  waarschuwde in een speech voor detournement de pouvoir:

“Een toezichthouder kan verder gaan dan handhaving van de wet alleen, als schadelijk gedrag daar aanleiding toe geeft en onder de voorwaarde dat hij zijn gezag of zijn bevoegdheden niet misbruikt. En hij kan terug naar de wetgever als de wet te weinig mogelijkheden biedt om schadelijk gedrag daadwerkelijk te beperken.”

Markttoezichthouders kunnen de legitimiteit van hun optreden versterken door hierover het gesprek aan te gaan. Over de algemene doctrine die zij hebben gekozen, maar ook over casuïstiek waarin zij deze aanpak toepassen. Als een markttoezichthouder een probleem wil aanpakken zonder (al) een overtreding te vermoeden, is een extra investering nodig om draagvlak voor het optreden te verwerven. Ook kunnen autoriteiten duidelijk(er) maken wat de (rechts)positie is van bedrijven en burgers, bijvoorbeeld in “informele” gesprekken.

Markttoezichthouders hebben veel geïnvesteerd in het ontwikkelen van een aanpak, meer dan in het verwerven van draagvlak voor deze werkwijze. De kritiek van advocaten, hoe gemakzuchtig soms ook, is een signaal dat er ruimte is voor verbetering. Het markttoezicht heeft nog missiewerk te doen.

Paul van Dijk

Paul van Dijk is adviseur op het gebied van regulering, toezicht en communicatie. Hij was eerder werkzaam bij NMa en AFM.

Discussie

Aan de ToezichtTafel bieden we ruimte voor discussie over toezicht, ook over de aanpak van (markt)toezicht. Hoe kijkt u aan tegen de aanpak van markttoezichthouders? Wat denkt u van de kritiek van de mededingingsadvocaten? Hoe zou het markttoezicht hierop moeten reageren?


%d bloggers liken dit: