De kreet “hight trust high penalty” is een verwarrende kreet die we snel moeten vergeten, betoogt Frédérique Six op de ToezichtTafel:
Frédérique Six
Pauline Meurs, voorzitter van de Raad voor de Volksgezondheid en Zorg, riep tijdens haar lezing voor het congres van de Inspectieraad over de kennisagenda (4 november 2014) op om de kreet “high trust high penalty” nader te onderzoeken en evalueren. Zij is er zelf niet enthousiast over (zie bijdrage op de Toezichttafel van 10 november 2014). In deze bijdrage doe ik een eerste duit in het zakje met een pleidooi om de kreet snel te vergeten; hij schept slechts verwarring.
Vertrouwen of juist wantrouwen?
Wat kunnen wij met de kreet “high trust high penalty”? Wat staat er? Wij mogen aannemen dat niet wordt bedoeld: als ik jou vertrouw, dan leidt dat tot hoge straf voor jou. Dat is wel de meest letterlijke interpretatie, vergelijkbaar met “hoge cijfers cum laude diploma”, of “uitstekende prestaties hoge bonus”. Waarom wordt een positief begrip – high trust – direct gekoppeld aan een negatief begrip – high penalty?
Een gebruikelijkere interpretatie in het toezichtdebat is: ik begin met je te vertrouwen, maar wee je gebeente, als je mijn vertrouwen schaadt, dan volgt een (extra) hoge straf. Dan rijst de vraag: Waarom voelt iemand de behoefte om in één adem door te zeggen dat hij veel vertrouwen heeft om direct daaraan toe te voegen dat hij zwaar gaat straffen als dat vertrouwen beschaamd wordt? Is dat wel echt vertrouwen? In de vertrouwensliteratuur werd tot ergens eind vorige eeuw “deterrence-based trust” – op afschrikking gebaseerd vertrouwen – gezien als de eerste fase van vertrouwen bouwen, terwijl voortschrijdend inzicht maakt dat dit tegenwoordig geen vertrouwen meer wordt genoemd, maar laag wantrouwen. De kreet “high trust high penalty” valt wat mij betreft in deze categorie van laag wantrouwen en is dus geen vertrouwen.
Het kan zijn dat de kreet geïnspireerd is op Braithwaite’s handhavingspyramide en de daarbij behorende responsieve toezichttheorie met als kreet: “speak softly, but carry a big stick”. Ik heb elders al betoogd dat ook dat vooral gaat over het achterhaalde begrip deterrence-based trust en daarmee dus eigenlijk uitgaat van wantrouwen (Six, 2013 €).
Pervers effect op naleving
Een andere verbazing die ik heb over de kreet is waarom high trust high penalty. Het suggereert dat een onder toezicht gestelde automatisch extra hard gestraft moet worden als hij regels niet naleeft in situaties dat de toezichthouder hem sterk vertrouwt. Wat is daar de logica van?
Toezicht richt zich op gedragsbeïnvloeding van de onder toezicht gestelde richting (structurele) naleving. De grote uitdaging voor de toezichthouder is de beoordeling in welke mate de onder toezicht gestelde zelf de verantwoordelijkheid kan en wil nemen om de regels structureel goed na te leven. Een onder toezicht gestelde die een goed oordeel krijgt is het waard om vertrouwd te worden door de toezichthouder (“high trust”). Maar waarom zou die organisatie automatisch bij een overtreding een hoge straf moeten krijgen (“high penalty”)? De kreet suggereert zelfs dat de straf extra hoog zal zijn ten opzichte van een onder toezicht gestelde die niet vertrouwd wordt. Dit mechanisme strookt niet met wat theorieën over gedragsbeïnvloeding ons leren; in tegendeel.
Op het CCV congres van 27 november j.l. kwam uit verschillende onderzoeken de voorzichtige hypothese naar voren dat ondernemers die vanuit hun eigen normen sterk gemotiveerd zijn om de regels na te leven (van Wijk en Six, 2014 €) en een vertrouwensrelatie met de toezichthouder ervaren (Mulder e.a., 2014 €), zeer gevoelig zijn voor de bejegening. Dit soort ondernemers zijn structureel goede nalevers en krijgen daarom vaak veel vertrouwen van toezichthouders (“high trust”). Een in hun ogen onrechtvaardige bejegening tast de legitimiteit van de toezichthouder aan en verdrijft de motivatie om structureel goed na te blijven leven. (Extra) hard straffen als automatische reactie op een overtreding leidt in dit soort situaties vaak tot ongewenste effecten qua naleving.
De aanpak van ILT met betrekking tot hun handhavingsconvenanten lijkt beter aan te sluiten bij wetenschappelijke inzichten. In de convenanten maakt de toezichthouder met structureel goede nalevers afspraken, waaronder dat de ondernemer zelf eventuele overtredingen meldt en herstelt. Mocht de toezichthouder toch een niet-gemelde overtreding constateren, dan wordt het oordeel opgeschort tot de situatie is onderzocht. Als de ondernemer onbetrouwbaar heeft gehandeld en een sanctie is gepast, dan wordt eerst het convenant opgezegd – waarmee de “speciale” vertrouwensbenadering wordt beëindigd -; en vervolgens wordt de gepaste sanctie toegepast. Dus geen “extra” hoge straf, maar hooguit een extra actie in die zin dat het convenant wordt opgezegd.
Vertrouwen versus controle?
Wat misschien wordt bedoeld met de kreet is dat we beginnen met vertrouwen, maar niet zullen schromen over te gaan naar (repressieve) controle mocht het vertrouwen worden beschaamd. Net als in Braithwaite’s pyramide. De onderliggende veronderstelling in deze redenering is dat vertrouwen en controle substituten zijn: als je vertrouwt controleer je niet (want vertrouwen is niks doen); en als je controleert vertrouw je niet (want controleren is een teken van wantrouwen). Dit is een breed gedeelde veronderstelling, maar gelukkig hoeft hij niet altijd op te gaan. Onderzoek laat zien dat controle en vertrouwen elkaar kunnen versterken als aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan (Six, 2010 €). Een eerste onderzoek in de toezichtliteratuur (Six, 2013 €) laat zien dat het aannemelijk is dat dit ook voor toezichtrelaties geldt.
* * *
Het evalueren van de kreet “high trust high penalty” lijkt mij dus niet zinvol. Wel zinvol is empirisch onderzoek om aan te tonen dat controle en vertrouwen elkaar kunnen versterken in toezichtrelaties en onder welke condities dit het geval is. Ook zinvol is onderzoek binnen relaties waar toezichthouders met structureel goede nalevers speciale toezichtarrangementen hebben afgesproken, zoals in horizontaal toezicht en handhavingsconvenanten; en waar op een gegeven moment het vertrouwen wordt verstoord. Hoe om te gaan met zulke verstoringen, als het doel is om de naleving te stimuleren?
Dr ir Frédérique Six MBA (Vrije Universiteit Amsterdam ) doet onderzoek naar public governance puzzels, in het bijzonder de relatie tussen vertrouwen en control(e). Haar aandachtsgebieden zijn toezicht en het sturen van professionals. @FrederiqueSix; f.e.six@vu.nl
Categorieën:opinie
ToezichTTafel 
Complimenten voor dit interessante, heldere en overtuigende betoog. Ik kan het er alleen maar mee eens zijn. Ik heb alleen – niet onderbouwd door enig onderzoek – een aanvullend vermoeden over de oorzaak voor de populariteit van de kreet ‘high trust, high penalty’ (die ik in mijn eigen toezichtkringen overigens nauwelijks hoor). Dat nog eens extra aantoont dat het een verwarrende kreet is.
Ik vermoed dat het een framing betreft die risicogeoriënteerde toezichthouders en inspecties graag gebruiken om zich in te dekken tegenover hun politieke en maatschappelijke stakeholders. Risicogestuurd toezicht impliceert immers in de praktijk dat je weinig aandacht besteedt aan een onderneming waarvan je vermoedt dat ze qua compliance goed bezig is; je hebt tenslotte je handen al vol aan de hogere risico’s. ‘Geen tijd voor’ verpak je dan als ‘high trust’; dat klinkt als weldoordachte strategie, die je uit de kast kunt halen als je moet verantwoorden waarom je deze onderneming al zo lang niet hebt gecontroleerd (bijvoorbeeld bij een incident). Maar om te voorkomen dat je door stakeholders wordt afgeschilderd als een softe/naïeve toezichthouder, koppel je daaraan: ‘high penalty’. Dus niet om die onderneming af te schrikken, maar als imago management. Het is inderdaad de vraag welke toezichthouders dat ‘high(er) penalty’ dreigement waarmaken, voor zover er al een benchmark is waartegen deze hoogte kan worden afgezet.
Dus: als de slogan ‘high trust, high penalty’ eigenlijk één van de consequenties van risicogestuurd toezicht aanduidt, noem het dan risicogestuurd toezicht (al is dat weinig onderscheidend; zijn er nog toezichthouders die niet betogen risicogestuurd te werken?). Als ie duidt op een specifieker toezichtarrangement, zoals convenanten die met zich brengen dat je niet komt controleren, noem het dan convenanttoezicht of iets dergelijks. Er is al genoeg conceptuele verwarring in de toezichtpraktijk, zoals Six’ onderzoek ook uitwijst. Wat mij betreft is haar betoog naar aanleiding van Meurs’ oproep geen eerste duit in het zakje, maar een beslissende bijdrage. Tenminste totdat iemand het tegendeel aannemelijk maakt; wat natuurlijk wel weer leuk zou zijn…
Waar zo’n Toezichttafel al niet goed voor is!