Toezicht in transitie: bijna vijf jaar na de WRR

24 Apr

Het WRR-rapport “Toezien op publieke belangen” viert dit jaar het eerste lustrum. Een mooi moment voor een evaluatie: wat gaat goed en wat kan beter? Deze vragen komen ook aan de orde tijdens de reeks seminars “Toezicht in transitie 2018”, die op 16 mei van start gaat.

De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid zag in september 2013 drie “dominante orientaties” in beleid en praktijk, in “denken en doen” over rijkstoezicht.

  • nadruk op lasten en kosten
  • nadruk op de nalevings- en handhavingsfunctie
  • nadruk op de politiek-bestuurlijke functie.

Aanbevelingen

De WRR pleitte voor een “verruimd perspectief op rijkstoezicht” en kwam tot zeven aanbevelingen:

  1. Herijk de rijksvisie op toezicht
  2. Bevorder een opbrengstgerichte cultuur en verbeter de infrastructuur voor sterkere wetenschappelijke onderbouwing en evaluatie van toezicht
  3. Bevorder het gebruik van krachtenveldanalyses bij vraagstukken rond het instellen, vormgeven en uitoefenen van het rijkstoezicht
  4. Versterk de reflectieve functie van de rijkstoezichthouders
  5. Zorg voor een sterkere borging van de onpartijdige functievervulling en daarmee samenhangende onafhankelijke positionering van toezichthouders
  6. Zorg voor een adequate publieke verantwoording van toezichthouders over ingezette capaciteit, instrumenten en bereikte resultaten en voor een passende verantwoordingrelatie met het parlement
  7. Zorg voor een reële verhouding tussen de van het toezicht verwachte opbrengsten en de daarvoor beschikbare capaciteit, zowel kwantitatief als kwalitatief

    Schermafbeelding 2018-04-24 om 11.25.33

    Bron: WRR 2013

 

Verbetervoorstellen

Wat is er gebeurd met de aanbevelingen? Over de eerste kunnen we kort zijn: het toenmalige kabinet vond een nieuwe rijksvisie niet nodig. Wel verscheen er na twee jaar een kabinetsreactie met zeven “verbetervoorstellen:

  1. Het kabinet wil dat de zorg voor een effectieve borging van publieke belangen binnen het toezicht een meer centrale plek krijgt,
  2. Het kabinet blijft kritisch kijken naar nut en noodzaak van nieuwe regels en biedt zoveel mogelijk weerstand aan de risico-regelreflex,
  3. Het kabinet zorgt voor een goede verhouding tussen de beoogde opbrengsten van het toezicht en de inzet in personele zin en evalueert dat ook,
  4. Het kabinet roept toezichthouders op te rapporteren over de effecten en effectiviteit van hun optreden en beoordeelt toezichthouders daarop,
  5. Het kabinet staat meer dialoog en samenspel voor over knelpunten tussen beleid en toezicht en roept toezichthouders op meer gebruik te maken van krachtenveldanalyses,
  6. Het kabinet zal nog een standpunt innemen over de mogelijkheid van verankering van onafhankelijke positionering van toezichthouders naar aanleiding van een project hierover binnen de Hervormingsagenda Rijksdienst,
  7. Het kabinet werkt de komende jaren aan het beter uitleggen aan de samenleving waar het toezicht voor staat en aan het meer inzichtelijk maken van de maatschappelijke opbrengsten van toezicht.

In hoeverre hebben deze verbetervoorstellen geleid tot veranderingen? We weten dat er geen wettelijke verankering is gekomen van de onafhankelijke positie van het rijkstoezicht (voorstel 6). Maar wat is er verder veranderd?

Bijna vijf jaar na de WRR en drie jaar na de kabinetsreactie is het interessant om te kijken of en hoe de aanbevelingen” en verbetervoorstellen het beleid en praktijk hebben veranderd.

Reeks

De seminarreeks “Toezicht in transitie 2018” besteedt aandacht aan verschillende veranderingen in het toezicht. Is inderdaad sprake van een transitie? En is er een verband tussen de aanbevelingen en verbetervoorstellen van toen en de veranderingen van nu? Welke trends zijn belangrijk?

De rode draad van de reeks is “Toezicht met gezag – Gezag met toezicht”. De vier seminars kiezen elk een eigen perspectief: legitimiteit, recht, netwerken en gedrag. De reeks start op 16 mei en eindigt op 6 juni. Aanmelden kan hier.

Paul van Dijk

Advertenties

In 8 stappen naar toezicht met maatschappelijke waarde

19 Mrt

Welke toezichtstrategie draagt bij aan kwaliteit en veiligheid van zorg? Om deze vraag te beantwoorden introduceerde prof. dr. Ian Leistikow een model dat een brug moet slaan tussen wetenschappelijke inzichten over toezicht en de praktische werkelijkheid van inspecteurs.

Leistikow sprak vrijdag zijn inaugurale rede uit als bijzonder hoogleraar ‘Overheidstoezicht op Kwaliteit en Veiligheid van de Gezondheidszorg’. Het model bestaat uit acht stappen:

  1. Missie
    Expliciet maken van het bestaansrecht van de toezichthouder.
  2. Risico/probleem
    Afbakenen van het risico of het probleem dat aandacht behoeft.
  3. Adressant
    Bepalen wie door de toezichthouder kan worden aangesproken.
  4. Gewenst gedrag
    Bepalen welk gedrag van deze actor gewenst is om het risico of probleem te verminderen.
  5. Doel
    Scherp krijgen welk uiteindelijke doel met het gewenste gedrag bereikt moet worden.
  6. Interventie
    Ontwerpen en toepassen van een interventie om dit gedrag te bewerkstelligen.
  7. Effect
    Vaststellen van de gevolgen van de interventie.
  8. Communicatie
    Verspreiden van de uitkomsten en geleerde lessen.

Leistikow onderscheidt vier perspectieven bij het bepalen van de maatschappelijke waarde: het patiëntenperspectief, het perspectief van de professional, het politiek perspectief en het perspectief van het publiek. Het geïntroduceerde model moet de inspectie helpen om deze waarde te creëren. “Hoe kan de inspectie kiezen waar zij zich op richt, en waar dus niet op, welke interventies e ectief zullen zijn, hoe zij de consequenties van haar keuzes kan evalueren en hoe zij zich publiekelijk hierover kan verantwoorden?”

Prof. dr. Ian Leistikow, The Proof of the pudding, De waarde van overheidstoezicht op kwaliteit en veiligheid van de gezondheidszorg. De oratie staat hier online.

“Toolkit OECD als vertrekpunt voor dialoog over toezicht”

14 Mrt

De nieuwe Toolkit van de OECD biedt een goed vertrekpunt om reguleringssystemen en toezichthouders te beoordelen en met elkaar te vergelijken, over grenzen van landen en sectoren heen. Dit schrijven Paul van Dijk, Mindert Mulder en Rob Velders in reactie op de “Draft OECD Enforcement and Inspections Toolkit”. De consultants pleiten voor de ontwikkeling van een “Regulatory Dialogue”.

De checklist van de OECD is gebaseerd op de Best Practice Principles for Regulatory Enforcement and Inspections uit 2014. Twaalf criteria zijn uitgewerkt in 48 sub-criteria. Ook worden indicaties gegeven om aan te tonen dat aan de criteria wordt voldaan. De Toolkit moet helpen om sterktes en zwaktes van een toezichthouder of van een handhavingsregime in beeld te brengen.

De Nederlandse consultants stellen voor nu vooral aandacht te besteden aan de implementatie, meer dan aan de precieze formuleringen van de criteria. Innovaties zijn nodig en mogelijk. Zo kan een “regulatory scorecard” of een “regulatory dashboard” bijdragen aan de bruikbaarheid van de toolkit.

Bij de toepassing van de Toolkit mag het niet alleen gaan om vinkjes zetten. In plaats daarvan moet worden gezocht naar nieuwe vormen. De Toolkit kan de basis vormen voor een “Regulatory Dialogue”, waarbij verschillende belanghebbenden aan het woord kunnen komen.

Lees hier de reactie de reactie van Van Dijk, Mulders en Velders: Towards a Regulatory Dialogue, Comments Draft OECD Enforcement and Inspections Toolkit (PD-MM-RV)

Zie hier de voorlopige Toolkit: Draft OECD Enforcement and Inspections Toolkit.

Serious games en gamification in toezicht

28 Feb

De Inspectie Leefomgeving en Transport zit middenin een grote transformatie en vraagt zich af of en hoe games deze transformatie kunnen ondersteunen. Op 23 februari organiseerde de ILT een lunchlezing door Marcus Vlaar, een van de oprichters van RANJ Serious Games. Rob Velders was erbij.

Na de Parlementaire Enquête inzake de Fyra, de komst van Jan van den Bos als inspecteur-generaal en tamelijk dramatische 360˚feedback heeft de ILT besloten te transformeren. Daarover berichtte de Toezichttafel al eerder.

Schermafbeelding 2018-02-28 om 22.34.28

Vlaar begon zijn betoog met de mededeling dat 2,7 miljard mensen dagelijks spelletjes spelen. De speeltijd die dagelijks wordt besteed aan Candy Crush overtreft de tijd die  het personeel van de vier grootste bedrijven in werk steekt. Er moet dus iets aantrekkelijks in zitten. Volgens Vlaar werkt het emotioneel raken van mensen beter dan het rationeel overtuigen; dat is de kracht van gaming.

Serious gaming

Serious gaming is het oefenen voor het onverwachte in een veilige omgeving. Fouten maken is dan niet erg: “stress in real life” is “fun in gaming”. En een spel is leuk, niet omdat het makkelijk is maar juist omdat het moeilijk is. Je moet af en toe door het ijs zakken om te leren van fouten.

Als de transformatie een spel was, hoe zou het dan beter, leuker efficiënter kunnen? 

Serious games zijn vooral snel, gericht op de korte termijn en het bereiken van een grote groep. Een mooi voorbeeld is Holle Bolle Gijs in de Efteling. Kinderen vinden het leuk om vuilnis te verzamelen.

Maar het kan ook serieuzer. Vlaar toonde een voorbeeld uit Vlaanderen waarin mensen werden gestimuleerd om niet te snel te rijden in een soort spelvorm. Wie correct rijdt krijgt een lot. En dat lot werd betaald uit de boetes van de hardrijders.

Het principe van een game werkt ongeveer als volgt:

principe game

Vlaar toonde een filmpje van het Practicing Law Institute:

Een goed spel biedt ruimte en mogelijkheden voor alle verschillende leerstijlen. Voor mensen die eerst de gebruiksaanwijzing en instructies willen lezen, maar ook voor mensen die meteen beginnen, etc.

De FIOD maakt er ook gebruik van.

fiod game

 

kvi

Gamification

Gamification is gericht op duurzame gedragsverandering door het aanbrengen van nieuwe, motiverende structuren op lange termijn. Vlaar gaf  inzage in het gebruik van gamification bij Albert Heijn.

aandelenspel

Een van de geleerde lessen was daar: Start small, scale fast. De verkoop in de filialen waar de games werden getest ging met 10% omhoog en die van aanbiedingen zelfs met 300%. Maar ook een hoger doel werd bereikt. De motivatie van personeel werd veranderd: “Ik moet niet brood snijden maar verkopen”. En dat had weer invloed op het denken van het management; van het geven van concrete opdrachten naar het uitdagen van personeel.

In vaktermen was de opbrengst:

  1. Autonomy: ik mag keuzes maken
  2. Social binding: betrokkenen voelen zich betrokken bij de resultaten
  3. Mastery: beter worden, nieuwe inzichten.

Vlaar rondde af met de constatering dat mensen in een spel vaak andere keuzes maken dan ze vooraf dachten. Een game is dan ook niet zozeer gericht op goed en fout maar op het krijgen van inzichten. Een spel levert het meeste op als het onderdeel is van een bredere aanpak zoals trainingen, hr-beleid en cultuurverandering. uitgangspunten

Rob Velders

“Toezichthouders moeten kritischer zijn op cultuur en gedrag in eigen organisatie”

23 Feb

“Toezichthouders moeten kritischer zijn op cultuur/gedrag in de eigen organisatie, inclusief de dynamiek in de top, en hierover transparant zijn naar buiten.” Deze stelling werd gesteund door een meerderheid van de aanwezigen bij de mini-conferentie “Toezichthouden is een vak”. 

De bijeenkomst werd donderdag georganiseerd ter gelegenheid van het afscheid van Annetje Ottow als faculteitsdecaan en haar aantreden als vice-bestuursvoorzitter van de Universiteit Utrecht.

IMG_0918

Hoogleraar Femke de Vries steunde Ottows pleidooi voor een “juridische ruggengraat”, maar wees ook op het belang van flexibiliteit. Van een toezichthouder wordt niet alleen verwacht dat hij naleving controleert, hij moet ook problemen oplossen. Het is dan “all in the game” dat een toezichthouder door de rechter wordt teruggefloten, al zou die zelf ook wel wat meer reflectie mogen tonen:

“Ook de rechter moet zich meer bewust zijn van maatschappelijke ontwikkelingen en veranderingen in het toezicht.”

Oprechte openheid

Inspecteur-generaal Ronnie van Diemen van de IGJ i.o. pleitte voor “oprechte openheid”, ook bij toezichthouders zelf. Transparantie moet leiden tot leren en verbeteren en kan dan bijdragen aan vertrouwen en gezag.

Ook De Vries pleitte voor transparantie:

“Hoe kun je anderen vragen om een lerende organisatie te zijn, als je als toezichthouder zelf niet transparant bent over fouten?”

Volgens Van Diemen vraagt openheid ook om beslotenheid. Een patiënt die over zijn angsten praat, moet weten dat zijn verhaal niet buiten de kamer komt. En een arts moet kunnen vertellen wat er niet goed is gegaan.

Nieuwe toezichthouders

Deze tijd vraagt om nieuwe toezichthouders, die de balans weten te vinden tussen bescherming en innovatie, aldus hoogleraar Judith van Erp. Zij wees daarbij op de verschillende strategieën om om te gaan met schadelijk gedrag dat (nog) niet verboden  is: niets doen, pleiten voor regels, wettelijke kader zoeken of informeel toezicht houden.

“Het toezicht verandert, van strenge handhaving naar gezaghebbend beïnvloeden.”

LITER of LITE?

Rode draad in het mini-symposium was de set van vijf principes van Ottow voor goed toezicht: Legality, Independence, Transparency, Effectiveness en Responsibilty.

Anna Gerbrandy wierp de vraag op of alle letters van “LITER” nodig zijn. De hoogleraar stelde dat de “R” voor markttoezichthouders alleen toegevoegde waarde heeft als zij de mogelijkheid krijgen om zelfstandig een afweging te maken tussen marktbelang en publieke belangen.

Maar, waarschuwde ACM-bestuurder Henk Don, het ontbreekt toezichthouders aan democratische legitimatie om deze politieke afweging te maken. Volgens zijn collega Frank Elderson (DNB) hebben toezichthouders wel het mandaat om onderwerpen te agenderen en aan te geven wat ze wél willen zien.

OESO vraagt reacties op “toolkit” voor beoordeling van toezicht

16 Feb

De OESO heeft een toolkit gepresenteerd waarmee het ontwikkelingsniveau van toezicht kan worden beoordeeld. De twaalf criteria, uitgewerkt in 48 sub-criteria, moeten helpen om sterktes en zwaktes van een toezichthouder of een handhavingsregime in beeld te brengen.

De OESO heeft nu een concept van de checklist gepubliceerd, waarop tot 13 maart kan worden gereageerd.

De toolkit is gebaseerd op  de OECD Best Practice Principles for Regulatory Enforcement and Inspections uit 2014.

Lees hier de Draft OECD Enforcement and Inspections Toolkit.

Mooi, die legitimiteit. Maar is die legitimeit ook effectief?

23 Jan

Alle toezichthouders en inspecties dienen het conceptuele kader van het rapport “Van transparantie naar responsiviteit” te omarmen, vindt Aute Kasdorp. Hij formuleert daarbij twee aanbevelingen:

In hun recente rapport Van transparantie naar responsiviteit verschaffen van Bokhorst en Van Erp veel helderheid over de uiteenlopende pogingen van inspecties om hun legitimiteit te bevorderen. Hulde. Alle toezichthouders en inspecties zouden het conceptuele kader dat zij voorstellen (rapport p. 13) als referentiepunt moeten omarmen, inclusief de bijbehorende definities en omschrijvingen. Dat gaat dit legitimiteitstreven vooruithelpen en een hoop vaagheid en spraakverwarring voorkomen.

Ik doe daar twee aanbevelingen bij.

  1. Laat de nuance van het rapport niet verloren gaan. Want dan gaan inspecties nog denken dat dit kader een eenduidig groeimodel is (verder naar rechts in de tabel = beter). Wat onzin is, natuurlijk. Zoals de auteurs ook benadrukken (p. 7):

“Omgevingsgerichte waarden die in het politiek- maatschappelijke debat over toezicht een rol spelen zijn transparantie, verantwoording en responsiviteit. Bij de inventarisatie is een meer open blik gehanteerd aangezien in het toezicht ook andere waarden een rol spelen. Bovendien zijn de omgevingsgerichte waarden niet onproblematisch. Hun tegenpolen beslotenheid, terughoudendheid en vertrouwelijkheid zijn eveneens van waarde.”

Immers: soms werkt transparantie averechts, soms zitten stakeholders niet te wachten op dure verantwoording, en soms is responsiviteit een schaamlap voor gebrek aan daadkracht.

Voor zover er al sprake is van een groeimodel, dan is dat model mijns inziens niet dat inspecties het beter doen naar mate ze meer opschuiven van transparantie naar responsiviteit (of, zoals Van Dijk voorstelt, naar ontvankelijkheid: Van transparantie naar responsiviteit. En dan verder!). Maar misschien kun je zeggen dat inspecties het beter doen, naar mate ze beter in staat zijn om bijvoorbeeld responsief of ontvankelijk op te treden waar dat op zijn plaats is. Al ben ik bang dat het een behoorlijke aanvullende studie vraagt om alleen al een goede invulling te geven aan de laatste zes woorden van de voorgaande zin. En ik weet vrij zeker dat dit ook verschilt per toezichtdomein.

  1. Tweede aanbeveling: hou oog voor de beperkingen die zijn ingebakken in (de onderzoeksopdracht voor) het onderliggende rapport: (i) de huidige, Nederlandse, waardengedreven context, en (ii) de nadruk op het belang van legitimiteit.

(i)        Boeiend is het verband dat de auteurs telkens leggen tussen de waarden die inspecties verwachten van hun toezichtpopulatie, en de waarden die deze inspecties zelf ten toon spreiden. Bijvoorbeeld (p. 9):

“Transparantie als instrument is vaak pas geloofwaardig als degene die om transparantie van anderen vraagt zelf ook transparantie als waarde belichaamt.”

“Wie anderen om verantwoording vraagt, dient zichzelf ook publiek te verantwoorden.”

Algemener gesteld: toezichthouders kunnen (mogen?) de onder toezicht staande organisaties alleen waarden opleggen als ze die waarden ook zelf hooghouden. Dat vinden de auteurs zelf, lijkt het. En ze lijken aan te nemen dat iedereen – inspecties, onder toezicht staande organisaties, maatschappelijke stakeholders – deze morele gelijkschakeling vanzelfsprekend onderschrijft. De geïnterviewde inspecteurs zullen dit ook vast beaamd hebben.

Maar is dat zo? Waar is dat op gebaseerd? Vooropgesteld, persoonlijk vind ik dit een aantrekkelijk gezichtspunt. Je kunt het zien als een aspect van integriteit: niet met twee maten meten (een strenge maat voor anderen, een soepele voor jezelf). Maar de onderliggende aanname hierbij lijkt te zijn dat je te maken hebt met twee gelijke gevallen, die je daarom ook gelijk zou moeten behandelen: als een onder toezicht staande organisatie verantwoording moet afleggen, dan de toezichthouder ook.

Wie zegt dat dit gelijke gevallen zijn? Dit een egalitair gezichtspunt, dat in de context van de huidige Nederlandse – uitgesproken egalitaire – cultuur aannemelijk klinkt. Maar internationaal gezien is dit uitzondering, geen regel. Ik heb het afgelopen jaar over de schouder meegekeken bij 218 leden van IOSCO (organisaties die wereldwijd toezicht houden op de effectenmarkten). En het leeuwendeel van hen ervaart geen enkel conflict tussen de huizenhoge transparantie-eisen die zij opleggen aan marktdeelnemers en de – vaak marginale – transparantie-eisen waar zij zelf aan voldoen. Toezichthouders en marktdeelnemers zijn immers niet vergelijkbaar, laat staan hetzelfde. Of kijk wat dichter bij huis: voor zover ik me herinner dacht 10-15 jaar geleden het merendeel van de Nederlandse toezichthouders en inspecteurs er nog net zo over als die IOSCO-leden vandaag. En hoe denkt het gros van de Nederlandse toezichtpopulatie eigenlijk vandaag de dag over transparantie, verantwoording en responsiviteit van inspecties? Zou dat niet per (deel)populatie verschillen? We kennen voorbeelden van stakeholders die hierom vragen, maar wat weten we hier systematisch vanaf?

Dus als we streven naar meer responsieve of ontvankelijke inspecties, doen we dat omdat wij dat nu een mooi streven vinden? Of omdat we weten – of tenminste op basis van niet-anekdotische gegevens mogen vermoeden – dat dit voldoet aan een duurzame, breed verspreide en diepgevoelde behoefte bij stakeholders, zodat we met dit streven het toezicht ook wezenlijk vooruithelpen?

(ii)       Dit brengt mij op een tweede, ingebakken beperking van het rapport: de nadruk op het belang van de legitimiteit van het toezicht. En de navenant beperkte nadruk op het belang van (aantoonbare) effectiviteit.

Legitimiteit is cruciaal, laat dat duidelijk zijn. Maar werken aan legitimiteit is pas echt mooi als het werkt. Dat wil zeggen: als het vertrouwen van stakeholders in het toezicht toeneemt, en dus ook de steun voor het toezichtregime. Als daardoor meer mensen vrijwillig de wet naleven, en de normen en waarden hooghouden die daaraan ten grondslag liggen. Als toezicht daardoor beter de doelen realiseert waarvoor het is ingesteld.

Daarom vond ik dit bijna terloopse zinnetje in het rapport misschien wel het meest fascinerend (p. 8):

“Inspecties houden niet systematisch bij wat de effecten zijn van verschillende omgevingsgerichte strategieën en aanpakken.“

Dat herken ik. En markttoezichthouders doen dit ook niet. Maar – als je kijkt naar de empirische opbrengst van dit onderzoek, even los van de onderzoeksopdracht – zou dat niet aanbeveling nr. 1 moeten zijn? Om die effecten juist wel systematisch te onderzoeken en bij te houden? En op basis daarvan bij te sturen? Dan kun je gaan hopen dat we op termijn ons legitimiteitbeleid niet baseren op wat wij een mooi en politiek wenselijk streven vinden, maar op waarnemingen en feiten.

Aute Kasdorp

%d bloggers liken dit: